近几年来，中央在解决“三农”问题方面采取了一系列颇具力度的政策措施，支持农业和农村经济的发展，特别是2004、2005连续两年的中共中央、国务院“一号文件”提出了增加农民收入的基本思路和总体要求。它坚持了“以人为本”的思想，以科学的发展观和正确的政绩观强调粮食主产区农民增收和贫困地区农民增收这两个重点和难点；从农业内部、农村内部和农村外部这三个层次，提出促进农民扩大就业和增加收入的有关政策；从为农民增收创造必要外部条件的角度，提出了开拓农产品市场、增加对农业和农村投入以及深化农村改革的政策措施。

    一年多来，怀化市认真贯彻“一号文件”和中央、全省农村工作会议精神，在宏观调控中大力加强农业，狠抓一系列支农、强农政策措施的落实到位，“一降三补”等一系列惠农政策深入人心，极大地调动了农民的生产积极性，加上农产品市场价格普遍上涨，全市整个农村经济呈现出生产稳步发展、效益明显提高、农民增收步伐加快的良好的变化特点，但出现的新情况值得高度重视。

    一、“一号文件”以来怀化发生的积极变化

    “一号文件”的影响是全面和综合的，它给怀化360万农民带来的不仅是粮食补贴、良种补贴、农业税收的降低等直接补贴，从长远来看，其政策的导向所带来的农业投入的增加、农村基础设施的改善、农业综合生产能力的提高为怀化农民的增收搭建了一个崭新的平台。“一号文件”发布和实施一年多以来，怀化市农业、农村经济和农民增收发生了一系列积极的变化，政策的积极效应十分明显。

    （一）当前是改革开放以来农业、农村发展最好的“黄金时期”。1978年以来，怀化市农业和农村发展遇到两次“黄金时期”，一次是20世纪70年代末至80年代初，农业和农村通过内部制度创新，实行家庭联产承包责任制，获得了举世瞩目的发展成就；另一次就是2004年以来，从中央到地方，各级政府格外关注和重视“三农”，通过一系列的外部制度创新，推进农业和农村发展。这个时期是怀化市向“三农”投入最多、改革力度最大、取得效果最好的时期——

    一是大幅度提高财政对农业和农村的投入。2004年，除了中央财政下拨的直补以及农业税“降点”外，怀化市共争取上级财政支农资金1.87亿元，同比增长33%；农业专项资金项目立项26个，上级财政投入935万元，比2002年和2003年的总和还多；市、县两级地方财政对农业的投入1.5亿元，同比增长50%。2004年全年全市财政对农业的投入达到了3.51亿元，同比增长16%。随着支农资金投入的增加，全市先后实施了农村劳动转移阳光工程、财政扶贫助学工程、农村公益设施建设（薪炭林、农村沼气、人畜饮水、乡村道路）等一系列富民工程，较好地改善了农民的生产生活条件，城乡统筹协调发展有了一个新的起点。

    二是通过直接补贴和降低、取消农业税双管齐下的办法，大力扶持农业生产。怀化各级有关部门自觉从讲政治、讲大局的高度出发，按照粮食种植直接发放到户、良种补贴发放到户、农业税测算到户、种粮面积落实到户、粮食收购最低价保护宣传到户的要求，深入地贯彻“一号文件”精神，认真开展粮食直补、良种补贴和降低农业税率工作，切实增加农民收入。2004年，全市共下拨粮食直补3287万元，受益农户达到395万人，山区农民享受到了与粮食主产区一样的补贴政策；良种补贴4768.7万元，其中早稻按亩均10元标准，发放547.3万元，中稻按15元的标准发放，发放3866万元，晚稻按亩均7元的标准发放，发放355.4万元；农业税率降低3个百分点，农业税降额6087万元，其中正税5070万元，附加1017万元；加上退耕地还林补贴现金1588万元，政策性直接补贴达到了15730.7万元，农民人均增收39.8元。

    三是进一步改革粮食流通体制，加大对粮食生产和农业结构调整的扶持。2004年6月中央决定彻底放开粮食收购市场，农民可以将手中的粮食按市场价格，卖给收购企业或加工企业；同时，中央还将对粮食流通领域的补贴改为对农民的直接补贴。此外中央还对农民实行间接补贴，对稻谷、小麦、大豆等良种进行补贴，对农民购买农机具进行补贴，对农产品加工业进行贴息补助，支持农民调整农业结构。

    (二)粮食生产出现重要转机，粮食产量出现恢复性增长，扭转了多年下滑的局面。2004年怀化市粮食总产量171万吨，增长5.32%，扭转了前三年连续减产的局面，出现了恢复性增长。其主要原因是国家粮食政策的激励和市场粮价的拉动，特别是“两减免、三补帖”政策的实施，调动了农民群众的种粮积极性。

    一是大胆改革，积极探索土地流转，涌现出一批租田、农民异地包田等方面的种粮大户。目前，全市计划种水稻20亩以上的农户达 4.5万户。如中方县下坪乡下坪村种粮大户张成保、会同县地灵乡地灵村村民王小平今年分别承包种植水稻50亩和60亩。

    二是稻田抛荒现象得到遏制。据今年3月份由市政府督查室牵头对26个乡镇30个村300户的调查，往年抛荒的稻田今年复耕面积在50%左右。如会同县通过做工作将全县外出务工农户的5000余亩稻田转包给其他农户，洪江市1000余农户将该市2000多亩撂荒田转包租赁下来进行种植粮食和经济作物，该市所有农田全部落实耕种计划，没有出现一亩撂荒农田。通过转包租赁的方式，既缓解了耕地抛荒问题，又适度扩大了粮食生产的规模，还增加了农民的收入。

    三是订单式粮食生产发展来势较好。目前，怀化市的金珠米业、五溪米业等龙头企业已与农户签订优质稻订单52.7万亩，比去年同期增加8.5万亩。怀化正大在溆浦、沅陵实施饲用玉米产业化开发，全年实施玉米订单面积5.5万亩。

    四是加大科技含量，超级稻发展步伐加快。在去年超级稻示范的基础上，目前已初步落实8.7万亩超级稻，比上年有较大增长。超级稻示范县中麻阳、靖州、会同、洪江市4个100亩和洪江市、中方、溆浦3个1000亩示范片已全部完成了播种，秧苗长势较好。据预计，今年全市粮食作物总播面比上年同期略有增长，其中谷物将比上年有小幅增长。粮食产量将稳定在170万吨左右。

    （三）农业产业化水平稳步提高。中央“一号文件”以及国家粮食生产政策的出台以后，农业产业化龙头企业得到的的政策支持和信贷支持显著增强，农业产业化水平稳步提高。

    一是农业产业化龙头企业不断壮大。2004年怀化各类农业产业化加工企业达到了195家(其中规模以上35家），总资产达到了21.3亿元，初步形成了以正清制药集团为龙头的中成药加工、瑞邦森工公司为龙头的中纤维板加工、以天龙医药公司为龙头的维肤膏保健、以金裕竹帛品公司为龙头的竹胶板加工、以富圆油业公司为龙头的植物油精练加工、以雪山食品公司为龙头的肉品加工、以雪峰公司为龙头的橘片加工、以恒升林业公司为龙头的刨花板加工、以大康牧业公司为龙头的生猪繁育、以金珠米业公司为龙头的粮食加工等十大农产品加工系列，这些龙头企业联系农产品基地188万亩，带动农户85.8万户。

    二是专业合作经济组织实力不断增强。借中央“一号文件”的东风，怀化市委、市政府出台了《关于全面推进专业合作经济组织的意见》，怀化围绕支柱产业和特色产业的开发，积极推行“协会+基地+农户”的一体化经营，引导农民建立各类专业开发公司、协会、生产合作社268个。如麻阳苗族自治县柑桔协会目前拥有的桔农、流通大户等各类会员1600余人，联系柑桔基地近10万亩，2004年实现集团化销售5万吨；溆浦县金银花产业协会，现有会员1200余人，下设分会22个，并开通了全国第一家产销的专业网站，带动该县22个乡镇、7.9万户农户22.9万农民增收。

    （四）在政策调节的作用下，农产品价格出现恢复性上涨。中央“一号文件”以及国家粮食生产政策的出台，对农民发出了强烈的政策性信号。从市场价格看，农产品价格出现恢复性上涨，农业生产的比较效益较以往有所提高。据调查，2004年早稻市场收购价格为75元/百斤，同比提高66.67%；中稻市场收购价格为80元/百斤，同比提高45.45%，高优质稻谷价格更高，如川香优2号、金优117、岳优9113等订单收购价格在85元/百斤以上；猪肉市场综合销售价格10.87元/公斤，上涨了27%；仔猪市场价格达到了24元/公斤，上涨75%；其他农产品也有不程度的增长。2004年怀化市农民人均家庭经营收入性纯收入增加130.26元，其中价格上涨因素的影响为91.44元。

    （五）部门对“三农”支持力度加大，乡镇基层工作逐步由管理型向服务型转换。“一号文件”的实施对于农民增收外部环境的改善其了极大的推动作用，各级、各部门对“三农”工作的支持和重视出现了多年来未见的好形势。2004全市农技部门举办各类培训班436期，培训农民18.8万人次，印发的技术资料90余万份，推广良种200多个；农机部门组建了334支专业性服务检修器具7.46万套，推广小型农机具3200多台，机耕承包的面积达到了67.8万亩；全市金融机构发放的各类支农贷款4.8亿元，同比增长24.8%。农业税全免政策出台后，乡镇出现了把工作重心由过来的管理型向服务型转换的新变化，把工作重点主要放在乡镇财源建设和发展村级集体经济，引导农民调整农业结构，调处农村各类纠纷，抓好农村计划生育等方面。

    二、怀化贯彻“一号文件”中存在的困难及出现的新问题 

    2004年是国家出台支持“三农”政策最多、最全面、力度最大的一年，这些政策为推动粮食增产和农民收入增加起到了巨大的作用。同时，2004年也是价格超常规反弹的一年。价格的上涨甚至超出了人们的预料，对农民增收的作用在某种程度上讲还超过了政策的效应。在农业、农村经济不断向好的方向发展的同时，我们还必须看到，当前国民经济运行中还存在着一些不利因素，影响着农业和农村经济发展、影响着农民增收。

    （一）农业生产资料价格上涨，直接增加了农业生产成本，影响农民增收。尽管政府利用各种手段限制农业生产资料价格上涨，比如给化肥企业补贴，严格监督和控制化肥价格上涨。但从目前的农村市场看，化肥、农膜和种子等农业生产资料价格还是上涨了。调查发现，由于石油、煤炭价格上涨，引起下游化肥、农膜价格持续上扬。由于农民种粮积极性提高，播种面积扩大，玉米、小麦等良种价格也向上涨。今年春耕又出现农资新一轮涨价。据调查，与去年同期比，复混肥每吨上涨478元，涨幅达30.3%；尿素每吨上涨380元，涨幅达25.3%；碳铵比每吨涨160元，涨幅达42%；涨幅最大的是钾肥，每吨上涨640元，涨幅达51%。其它农资也有不同程度的涨价。农资涨幅过大，使农民产生了“这边给政策，那边又涨价”的思想概念，弱化了惠农政策效应，挫伤了农民的生产积极性。

    （二）怀化作为山区农业，享受扶持政策的空间有限。2005年中央“一号文件”立足于使农业强身健体，以农业综合生产能力建设为手段，打造农业的核心竞争力，但出台的政策对于怀化农业的扶持作用有限。我们注意到，2005年“一号文件”在调动地方积极性方面，有针对性地出台了一系列政策，如中央财政将根据粮食播种面积、产量和商品粮调出量等因素，对粮食生产县通过转移支付给予奖励补助。但怀化作为山区，不是粮食主产区，将享受不到这一政策的实惠。

    （三）建立促进农业发展长效机制受财政制约多。2005年中央“一号文件”积极探索建立农业增效、农民增收的长效机制，明确提出将立法将国家重大支农政策制度化、规范化，如提出加快农村土地征用制度改革；加大水利产权制度改革，设立小型农田水利补助专项资金；加快农产品质量安全立法；抓紧制订农村金融改革方案等等。而政策措施的实施往往需要地方财政资金配套，这对于发达地区来说是锦上添花，能更好地促进发展，而对于湖南这样财力不雄厚的省份，特别是是怀化这样经济欠发达地区来说，政策的落实将很大程度上受到财政的制约，效应也将大打折扣。

    （四）粮食生产与农民增收两难选择。农民仅靠种植几亩地的粮食，很难达到增收的目的，粮食生产一直是中央关注的重大问题。一方面，中央有要求，地方有需要，农民有种植习惯，粮食不能不种；另一方面，种粮与农民增收有一定的矛盾，种植结构不调整，农民增收难度大。虽然2004年种粮与农民增收得到了很好的统一，但今年的粮食价格在高位上下降的可能性要远远大于继续上升的可能性。在中央“三农”政策支持下，目前农民的种粮积极性都比较高，农民不但增加种粮的投入，而且还扩大种植面积，如果没有大的灾害，今年粮食还会增产。粮食继续增产，必然会带来市场价格的波动，引起粮食价格下降。因此，今年粮食价格下降会直接制约农民收入的增加。另外，从改革开放以来粮食市场价格变动趋势看，从来没有一年的粮食价格达到顶峰以后还会继续上涨，持续保持两年的粮食高价位水平，一般都是在第二年粮食价格就会由高走低，这是粮食市场供求规律起作用的结果。如何处理粮食生产和农民增收的关系，是两难选择的一个问题。

    （五）农村人口众多而城市化水平低严重制约了怀化市“三农”问题的解决。我们认为农民增收的根本出路在减少农民。2004年，怀化市城镇化率仅为27.0%，区域内的城市聚集能力弱、城市企业弱、城市第三产业弱、城市基础设施及基本功能弱，使得怀化市130万农村剩余劳动力向本区域内非农产业转移速度缓慢。另一方面，过剩农村劳动力的存在影响了土地的规模化经营、机械化耕种等先进技术，使得农业劳动生产率不增反降。而且随着工业化和城镇化的发展，越来越多的土地资源被占用，从2000年起，怀化市耕地面积逐年比上年减少0.3%、0.2%、3.7%、0.6%，2004年才增加0.6%，人地关系日益紧张。人口众多也限制了农村人口质量，劳动力素质、教育水平低下，反过来对经济发展的影响是深远的。

    三、促进农业、农村经济发展和农民增收的建议

    “三农”问题长期存在，是发展中的问题，应在发展中逐步解决，我们认为人口因素对“三农”问题的产生及影响至关重要，人口等问题短期内不可能解决，决定了解决“三农”解决必须制定中长期战略计划。为此，结合怀化的情况，我们建议：

    （一）从源头上扩大化肥等生产资料的供给总量，由此抑制主要农业生产资料价格。在目前这个阶段，宏观政策不应是对化肥企业补贴，我们建议要取消这种补贴，把补贴直接给农民，适当扩大化肥、农膜、农药的进口，增加国内供给总量。只有增加主要生产资料的供给总量，才能从源头上抑制农业生产资料的价格上涨。怀化地方各级政府要切实加强农资供应和监控工作，根据保质、保量、限价的总体要求，进一步加大农资打假力度，全面整顿规范农资市场，突出抓好种子、农药、化肥等重要生产资料的监控，重点抓好农资打假和限价政策落实。各有关部门应坚决制止和打击哄抬物价、制假售假行为，并按要求对农资实行明码标价、限价销售。同时要搞好种子余缺调剂，减少种子积压风险，切实维护好农民和经销商的正当利益。

    （二）进一步加大政策扶持和财力物力支持的力度。

    1、进一步加大对农产品生产的直接补贴力度。一是补贴范围要进一步拓宽到所有农产品，实行分类指导，区别对待；二是随着财力的增强，针对山区农民补贴标准应逐步有所提高。

    2、加大财政对农业基础设施建设的支持力度。要把政府支持和农民的劳动投入两方面的积极性都发挥好。

    3、加大信贷支农的力度。按照2005中央“一号文件”的要求，加快信用社体制改革，强化支农服务的宗旨，采取有效的监控措施，总体确保县级金融机构新增存款的20%、乡镇金融机构新增存款的50%用于支持农业农村发展。探索信贷支农的新途径，加强银企合作，增加对龙头企业和优势农产品基地的信贷投入。开展农户信用等级的评定工作，开展好农户用房、大额生产资料等资产评估抵押试点。

    4、加大农业招商引资的投入。进一步提高怀化市参与“民洽会”、“深博会”等程度，精心组织好第二届湖南西部“农博会”，力争在参展企业的档次和数量上、招商引资签约的项目上和资金到位上和订单农业的签约上有所新突破。

    （三）要始终把减少农民、提高农民人均资源的占有率作为解决“三农”问题的第一要务。解决“三农”问题，根本出路在减少农民，对这一点不能有丝毫怀疑。当前和今后一段时间内，一方面怀化市仍要坚持城市优先，工业优先。城市优先是优先发展城市的二、三产业，工业优先要注重发展中小企业、劳动密集型企业，要进一步支持县域经济发展，努力为“兼业”农民创造更多的就业机会。通过工业化和城市化水平的提高，增强工业反哺农业，城市容纳农村转移劳动力的能力，在更高程度上促进农民增收。另一方面一定要消除种种限制和歧视，鼓励农民向城市转移，鼓励农民进城打工，为他们提供一个宽松的就业环境。因此，必须进一步制定相应的优惠政策，为一部分有一定实力的农民进城定居提供方便；必须进一步统筹城乡就业市场，营造有利于劳务经济发展的环境，确保每年有一定比例的农村劳动力进入城市打工者行列；要进一步推进土地流转，在这个问题上应只能进，不能退。

    （四）把提高农业产业化水平和社会化服务水平相结合。在社会主义市场经济条件下，农业产业化发展和社会化服务水平提高，对于农业发展和农民增收有着十分重要的意义。它可以带动农户迈进大市场，带动农业结构调整，促进农业的规模化经营和标准化生产。提高农业产业化水平关键在于培植龙头企业，应加强“怀化市一线一圈”建设，以示范促增收，对各县（市、区）而言，要积极扶持农业龙头企业发展，形成一个覆盖当地、各具特色、经营规模适当、科技含量高、辐射面广、带动力强的农业龙头企业群体，成为当地农业和农村经济发展的“领头羊”。同时必须形成大中小结合的格局。在培植产业化龙头企业的同时，还要建立健全社会化服务体系，使得农村合作经济组织在与农业产业化龙头企业的联系中，可以帮助农民提高谈判地位，维护农民的利益。建立健全社会化服务体系要从三方面着手：一是政府要注重农村的农业、气象、防疫检疫服务体系，农业部门要做好病虫害监测、预报和控制工作，水文、气象部门要做好水情、雨情的预测预报工作，防疫检疫部门要确保重大动物疫病防疫密度和耳标挂标率达到规定要求，新建标准化生产服务体系；二是农民要组建和完善各种协会，专业合作社、社区合作社及股份合作社，提高自我服务和进入市场的组织程度；三是社会层面要建立健全生资供应、市场信息、农产品运销等服务机构和经营主体。只有这样，农民增收和区域经济才会有竞争力。

[怀化市统计局 供稿]