1998年地级怀化市的成立，标志着怀化的城市建设进入了一个崭新的历史时期。新一届市委市政府体察民情民意，紧紧抓住撤地设市的难得机遇，充分鼓励和调动全社会的积极性，成功走出了一条“政府主导、规划先行、民间参与、市场运作、循序渐进”的城市建设和发展道路。在城市发展的目标和定位上，根据中科院院士叶大年的“环型空洞理论”，市委市政府提出了“充分发挥区位资源优势，建设五省周边中心城市”的总体目标和“一个目标，三个加快”的发展思路，围绕建设湘鄂渝黔桂五省（市、区）周边中心城市的目标，加快工业化、产业化和城镇化进程。在这一目标的指引下，怀化的城镇建设和管理水平稳步提高，区域性中心城市的轮廓日益清晰地呈现于世人面前。2005年是怀化撤地设市的第8年，也是市委市政府提出的“城市管理年”。从过去的发展历程和现实状况来看，怀化的城镇建设和管理一方面取得了令人瞩目的成就，另一方面也存在着许多不容忽视的问题，亟待我们谋求对策妥善解决，以进一步提高城市建设和管理水平，做好城镇的扩容提质。

    一、怀化城市化水平的现状和特点

    城市建设和管理是一个城市发展的基础和首要任务。城市建设主要包括城市基础设施建设、完善城市功能和提高城市品位三个方面。城市管理则是一项千头万绪的社会系统工程，大到人们的生存环境，小到人们的言行举止，涉及市政、规划、交通、治安、市容、工商、环卫、园林等许多部门和环节。城市建设和管理的最终目标都是要改善城市人民的生产生活环境，实现人口、城市、环境的和谐共处。城镇化是人口不断向城镇集聚的过程，也是城市人口、经济、产业、文化等要素不断优化整合的过程。城市建设和管理与城镇化进程是一体两面的关系，两者互相促进、互相推动、互相提高，体现了历史主体的自觉性和历史进程的自发性。

    改革开放以来，怀化城市化步伐明显加快，特别是撤地设市后怀化城市化进入了加快发展的新阶段，从原只有几千人口的偏僻小镇发展为有30多万人口的初具现代化雏形的新兴中等城市。2004年末，怀化有9个城市街道办事处和87个建制镇，城镇人口达到134万，城市化水平提高到27%，比1998年提高8.5个百分点。怀化市区现有城中、铁北、迎丰、红星、坨院5个办事处和湖天、河西、城东3个开发区，建成区面积32km。目前，中等发达国家的城市化水平一般在60%左右，高度发达国家的城镇化水平一般在80%以上。与先进国家和地区相比，怀化城市化发展水平还处于初级阶段。

    作为成立不久的地级城市，怀化兼具内陆山区城市的滞后性和新兴城市的赶超性，怀化的城镇化进程有着自己的特点和风格：

    ——起点较低但速度较快。怀化城区从只有数千人口的榆树湾小镇起步，发展到如今的规模和程度，只用了30多年时间，超过不少基础较好、起点较高的城市，主要因为抓住了几次关键机遇：一是七十年代国家投资建设湘黔、焦柳两条铁路，成十字型在城区交汇，十几万铁路建设大军给偏僻落后的怀化带来了勃勃生机，怀化因此被誉为“火车拖来的城市”。与此同时，国家进行的“三线建设”，给怀化带来了现代工业文明，使之初步具备了现代城市的功能；二是八十年代以后随着行署和大批工矿企业迁入怀化，以及城镇居民户口改革的试验，怀化城区人口激增，城市基础设施开始落后于人口的增长和需要，城市建设逐渐加快。三是九十年代末抓住撤地设市的机遇，提出建设“五省周边中心城市”的发展目标，怀化城市建设进入了“精心规划、合理布局、快速发展、以人为本”的新阶段。以宝庆集团（德天集团）、武陵城集团、东兴集团等为龙头的民营企业和民间资本进入城市建设领域，对河西新区、湖天开发区、中方生态城、商业步行街等大型项目进行开发，成为推动城市建设的生力军。怀化城区面积和人口迅速扩张，形成了怀化城区的基本格局，城市功能逐渐完备，成为人才、物资、资金、信息、技术等要素的聚集扩散基地，奠定了区域性中心城市的基本框架。

    ——由农业社会艰难蜕变为现代工商社会。怀化城区脱胎于小农经济时代的榆树湾镇，植根于深厚的传统农业文明，受到农业文明的长期熏陶。早期的怀化民风淳朴，保留了一些自给自足的小农经济意识和生活习惯，如自己种菜、酿酒，自己做家具、煤球等。为了加快城市发展步伐，筹措城市建设资金，有关部门采取了诸如卖“农转非”户口、市区买房上户口等“非常措施”，许多农民抓住这个机会“洗脚进城”成为市民，也把农村常见的随地吐痰、乱扔垃圾等习惯带进城里。随着铁路建设大军的到来以及机关单位和厂矿企业的迁移怀化，外来移民逐渐增加，人口结构逐渐改变，带来了各地的风俗习惯和人文传统，怀化逐渐由偏僻落后的农村集镇蜕变为现代工商业城市。八十年代的怀化可以说是“冒险家的乐园”，一些具有进取精神和冒险意识的人，抓住改革开放和体制转轨的机遇，完成资本的原始积累，由默默无闻的普通人成为著名的民营企业家，活跃在房地产业、制造业、贸易业、酒店业、娱乐业、饮食业等许多行业，成为引领时代潮流的风云人物。 

    ——城市综合实力发展较快。2003年国家城调总队完成了一项题为《2001年我国地级城市综合实力比较研究》的课题报告，对全国269个地级以上城市中的265个城市综合实力进行了评估和比较。测评城市综合实力的指标体系由三个层次、四个子系统及所包含的指标变量所构成，最后编成城镇化指数体现评估结果，怀化市城镇化指数为0.8895，在全国排名73位，在全省排名第4位。与周边地区相比，怀化城市综合实力可以用“一强两优一弱”来概括。一强，就是指怀化城市经济实力、人力资源和产业结构所表现的相对强势；两优，就是在经济发展和社会各项事业的全面进步方面所展现的经济增长稳定、经济结构协调、商贸流通发达、人民生活殷实、服务设施完善、科教文化先进等相对周边地区明显的优势；一弱，就是指怀化的城市环境、基础设施和城市综合功能上相对先进城市显示出明显的弱势。

    二、怀化城市发展面临的机遇和挑战

    我国已全面进入城市化加速发展阶段，怀化城市面临着第二次崛起与腾飞的历史机遇。目前，我省正以怀化为重点，紧锣密鼓地实施“大湘西开发”计划，加速湘西地区的发展。不仅如此，国家还在制定“中部崛起”战略，取得与“西部大开发”战略和“振兴东北”战略的平衡，实现全国的均衡发展。因此，怀化要牢牢抓住历史赋予自己的第二次机遇，紧紧把握全省和全国经济发展战略的转移，争取成为湖南西部的增长极，实现第二次崛起和腾飞。但是，机遇往往伴随着竞争和挑战，我们既要看到自己的优势，也要审视自己的不足，从而化被动为主动，化消极因素为积极因素。

    （一）怀化城市发展的有利因素

    1、区位和交通条件的有力支撑。怀化是我国的西南交通枢纽之一，也是全国第九大铁路编组站，湘黔、焦柳铁路和年底通车的渝怀铁路以及320、209国道均在怀化城区交汇，杭（州）贵（州）成（都）和呼（和浩特）北（海）国家一级通讯光缆也在城区交汇。邵怀、怀新、常张高速公路正在顺利施工，包（头）茂（名）高速公路已经纳入国家“十一五”规划，加上芷江机场的即将复航以及株六复线全面完成、焦柳铁路怀（化）石（门）段电气化全面完工和沅河通航里程的增加，怀化的交通优势将更加突出。因此，怀化作为东部经济区向西南经济区辐射和中南经济区向华南经济区过渡的“二传手”和“桥头堡”的地位将更加巩固。

    2、具有较好的建设条件。首先，怀化城市建设用地条件制约较少，比湘西地区其它城市用地条件优越。根据怀化城市发展用地条件评价分析，与现有城区连成一片的可用土地还有120k㎡,且多以丘陵为主，开发使用比较方便。而怀化城区的用地空间达150km，目前建成区面积为30km,还有很大的发展空间。与之相比，张家界和吉首两市规模较小，并受到用地空间的制约，城市发展的潜在规模有限。其次，怀化城区发展建设用水条件基本得到保障。怀化城区依傍水资源较为丰富的舞水，根据舞水城区段枯水径流量为40.5m/s计算，枯水季节可保证100万m/日的城市用水供应，相当于舞水枯水流量的28.6%。目前，舞水取水规模仅20万m/日，与100万m/日可用规模还有很大空间。而且，舞水水质基本达到国家三类以上地面水质标准，符合城市供水水源标准要求。再次，怀化城市发展的环境条件较好。怀化城区是以第三产业为主的新兴城市。目前，城市工业规模不大，工业污染不严重。分析城市及周围地区的地质、水文、气象、地震及地方病等方面的情况，除洪水可能对城市沿河地段产生危害外，无其它对城市生存和发展造成较大影响的不良环境因素。

    3、发展前景看好，未来潜力巨大。一个中心城市只有达到一定的首位度，才能对周边区域起辐射带动作用，才能达到综合效益的高度统一。从经济、地理、区位等条件分析，怀化各方面条件都占相对优势，具备了发展成为区域性中心城市的基础条件，也是加快湘西地区全面小康建设的客观要求。即使怀化市区人口达到60万人的规模，按照《怀化城市总体规划》的设想，仍然只占届时全市总人口的10.3%，占全市城镇总人口的24.6%。根据有关城市发展的经验，区域性中心城市人口应占区域总人口的15%以上，占区域城镇总人口的30%以上，才能发挥中心城市的集聚辐射效应。因此，怀化市区人口只有达到100-120万人的规模，人口集中度达到市域总人口的16%和市域城镇人口的28%左右，才能成为当之无愧的五省周边中心城市。

    （二）怀化城市发展的制约因素。

    1、城区市政设施比较落后。突出表现在城市道路系统不完善，道路等级低质量差，交通阻塞严重；环卫设施严重欠缺，倒垃圾难、上厕所难问题严重；城市面貌“脏乱差”成为影响怀化城市发展、树立怀化形象、提升市民素质和对外招商引资的严重障碍。具体来说，怀化城区人均道路面积6.2m，没有达到国家规定最低标准7m/人；城市道路面积率5.3%，与国家标准8-15%差距较大，城市停车面积严重短缺，车辆乱停乱放现象严重。城市人均公共绿地面积1.4m，大大低于国家标准7m/人；城区绿地率仅为14%，离国家规定要求还差50%。城区现有公共厕所17座，平均每座服务人口达1.5万人，大大低于每座公厕服务3000人口的部颁标准，按城区道路每500m设一座公共厕所还少70座公厕。城区垃圾收集站建有8座，仅2座投入正常使用。按部颁标准每1.5km设一座垃圾收集站需建20个。城区只有1个消防站，责任区是标准消防站的4倍多，消防栓仅有60个，按规定配置还差267个。防洪工程设计标准偏低，抗洪能力不足抵御20年一遇洪水。

    2、受到传统体制和观念的束缚。建设中心城市必须走集聚之路，城市只有达到相应的规模实力，才能具有中心城市的辐射能力，而目前的体制和观念某种程度制约了怀化中心城市的发展。一是在怀化城区建成区面积尚小、市区人口不到30万的情况下，由于区县分设的行政区划调整，另起炉灶建设新的中方县城，客观上削弱了“地改市”的优势，延缓了中心城市的发展速度，不利于形成中心城市的规模效益。这种“区县分设”的体制在目前条件下实际上起到了分散资源、互相削弱、彼此牵制的作用。二是中心城市现有的建设和管理体制尚未理顺，存在着“叠床架屋”、“各自为政”、“条块分割”的弊端。建设局主管市政公用设施建设，城管局负责市容市貌管理，鹤城区又是市辖区的一级政府，怀化市区的建设和管理事实上存在着三个“婆婆”，加大了协调难度。而在鹤城区内又有湖天管委会、河西管委会、城东管委会、环城路指挥部等“四大诸侯”，容易导致土地投放过量，造成城市布局不合理和无序发展，难免产生违章行为。“鲁班雅苑”的违规建设、“香洲休闲广场”的几度变更和一些“空壳市场”的存在就是典型例证。再如市民休闲锻炼的中坡风景区，被人为分割为城建系统的“中坡风景区”和林业系统的“钟坡森林公园”，既给市民出行游玩增加了不便，又增加了景区管理养护的难度。三是建设中心城市必须以人为本，寻求城市的最大公共利益为目标，坚持城市的长远目标，而不能简单地以经济建设取代城市建设。而目前的城市建设存在着追求短期经济利益的不良倾向，如主要交通干道两边全部“商店门面化”，不仅影响了城市的交通畅通，也不利于道路建设和两侧开发。又如建筑密度愈来愈大，房屋间隔越来越小，给消防、治安、卫生工作增加了难度。一些建筑甚至侵占河床、绿地和道路，成为城市建设和规划的败笔，“龙泉雅苑”、“正太广场”、“在水一方”等项目以及钟坡山脚的别墅区就是典型例子。再如城市建设片面强调水泥硬化，削弱了土地对雨水的渗透和涵养功能，每逢暴雨容易导致城市的内涝，造成城市景观的单一和功能的失调。

    3、经济财政实力薄弱，城市建设资金短缺。怀化市的经济和财政实力相对薄弱，是典型的“农业大市、工业弱市、财政穷市”。怀化面积、人口分别占全省的13%和7%，去年的GDP仅占全省的5.4%，人均GDP比全省低2577元。工业化和城镇化发展相对较慢，工业化率为23%，城镇化率27%，都低于全省和全国水平。人均工业增加值只有1344元，而全省、全国分别是2659元和4832元。财政收入增速长期低于全省水平，人均地方财政收入仅193元，市县财政基本上是“吃饭财政”。城市建设资金严重不足，去年全市地方财政用于城市维护费支出6342万元，人均不到13元。国内外经验表明，城市化必须以工业化为支撑，否则就无法容纳大量的人口在本地安居乐业，必然造成大量的人口外流。由于怀化城市新增就业的主要途径是社会服务业、批零贸易业、餐饮业、房地产业、旅游业等第三产业，吸纳人口就业的容量有限，加上城市建设和维护资金长期投入不足，因此这几年逐渐落后于娄底、邵阳、益阳等省内起点相似、基础相近的城市，值得我们警惕和深思。

    三、关于城市建设和管理的几点建议

    1、以“城市管理年”活动为契机，建立城市管理长效机制。市委、市政府决定2005年在怀化市城区开展以治理“脏、乱、差”为主要内容的“城市管理年”活动，动员城区内各单位清理背街小巷的陈年垃圾，产生了较好的阶段性效果。但是，怀化作为成立不久的新兴移民城市，各地语言、风俗、习惯和传统混杂，没有形成一种占主体地位的主流文化，市民对怀化的认同感、自豪感和归属感不强，没有真正把怀化当成自己的“家”，这是城市管理工作困难较大、市容市貌没有根本改观的重要原因之一。因此，应以提高市民文明意识为重点，以完善城市管理法规为依据，以严格执行法律法规为突破，以建立长效管理机制为目标：一是改善和加强公民道德教育，强化市民的主人翁意识，提高市民维护市容市貌的责任感和自觉性。公民道德教育要从学生抓起，通过制订和发放《市民手册》以及开展评选“十大优秀市民”、“十大风景名胜”、“十大珍稀特产”、 “十大标志建筑”、“十大杰出人物”等活动，提高市民对怀化的了解和认同，培养他们的归属感、自豪感和凝聚力，使城市管理由政府行为变为社会成员自觉遵守和参加的社会行为，由少数人管理多数人变为多数人监督少数人，形成争创文明卫生城市的社会氛围；二是完善城市管理的规章制度，使城市管理的各方面有法可依，真正做到执法必严、违法必究；三是严格规范执法行为，彻底纠正野蛮执法、暴力执法、以罚代法等现象，实行文明执法、公正执法、廉洁执法。同时要清理城管队伍，清除害群之马，尽量录用正规院校毕业生，将城管队伍由吃“杂粮”的杂牌军改编为吃“皇粮”的正规军，提高城管人员的整体素质，以争取市民对城管工作的支持和配合。

    2、理顺城市管理体制，进一步提高城市管理水平。随着城市功能的日趋复杂化，城市管理的内容也日益多元化，要求我们尽快建立部门协调议事机制，改变目前“一个城市、两级政府、三套班子、四大诸侯”的多头局面，扭转“各吹各的号，各唱各的调”的混乱状态，对城市规划布局、基础建设、环境卫生、市容市貌等重大事项要统一部署和协调行动，对有关部门和责任人不作为、乱作为的要实行首长问责制。面对千头万绪的城市建设和管理，要分清主次、轻重、缓急，当前要尽快拉通环城路二期工程、天星路，建好第二垃圾处理场和第二自来水厂，切实缓解行路难、垃圾处理难、自来水供应难等突出问题。随着人口的集中和工业的发展，生产和生活污水的排放量越来越多，要考虑尽快上马污水处理厂。要大力整治城区范围内各类违法占地、违法建设和乱搭乱建行为，特别是影响城市规划、市容市貌、安全生产和存在消防隐患的违法占地建房，依法查处重点工程安置区违法违规建设、乱搭乱建、擅自加层。法院已经判决尚未执行到位的案件要限期强制执行，对于阻挠执法的当事人要依法严肃处理，以刹住日趋严重的乱搭乱建歪风。

    3、怀化城区发展的目标、职能、规模和方向。怀化是中部欠发达地区和西部不发达地区，西南、华南经济区和长江经济区，云贵高原边缘区和江南山丘边缘区，汉文化和少数民族文化区等不同经济地理文化区域的结合部，是湘鄂渝黔桂五省（市区）的结合部和交通物流集散中心。怀化市区作为全市的政治、经济、文化中心，具有交通枢纽职能、商贸流通职能、金融信息职能、科教文化职能、工业生产职能。怀化市区的发展目标定位为五省（市区）周边中心城市，2010年将怀化建设成湘西地区的交通、商贸、金融、信息和文化中心城市，2020年成为湘鄂渝黔桂周边地区中心城市，城市人口达到60多万，城市生产总值达到400多亿元。要达到这一目标，首先怀化市区要进一步发展壮大。怀化市区基本形成了以东西方向为主轴、以南北方向为补充的发展格局，从用地条件、功能布局、发展需要等角度考虑，应强化南北轴的土地开发和利用，形成东部行政教育金融文化区、西部商贸购物休闲娱乐区、南部工业科研公用设施区、北部铁路交通枢纽区的合理城市布局；其次，要推进鹤中洪芷一体化进程，打造湘西地区城市群，打破行政区划对经济资源的分割和经济联系的束缚，形成分工协作、功能互补、合理布局、互惠互利的城市格局，使之成为区域经济发展的“火车头”和“发动机”，迎接周边地区“多极化”趋势的挑战。建设五省（市区）周边区域性中心城市，必须有强大的辐射力、影响力和带动力，仅靠怀化市区是不够的，必须将鹤中洪芷“捆绑”发展，形成一个百万人口的城市群，才能确立和巩固中心城市的地位。

    4、酌情考虑增设1、2个县级市。目前怀化市只有1个县级市（洪江市），这与怀化的幅员、人口与发展要求不太相称。怀化作为全省幅员最大、人口较多、经济社会相对落后的地区，有必要增设1、2个县级市，这既是区域经济社会协调发展的现实需要，也是加快全面小康建设的客观要求。从基础、实力、潜力等角度考虑，我们建议将沅陵县作为县级市的优先考虑对象：一是沅陵县是全市面积最大的县，管理难度较大，设为县级市会加强地方政府的管理权限，有利于焕发和调动地方经济建设的积极性，加快全县经济社会发展。二是沅陵撤乡并镇力度最大，由40多个乡镇缩减为20多个，乡镇干部的出路关系到社会稳定，撤县设市有利于稳定干部队伍和调动他们的工作干劲。三是沅陵县的经济实力最强，地区生产总值、工业增加值、财政总收入、地方财政收入、固定资产投资、实际利用外资等指标去年都排在全市第一，有望率先达到经济强县的标准。四是沅陵县的发展潜力最大，土地、水电、矿产、旅游、农业等自然资源非常完整和丰富，并且具有尊师重教的优良传统，教育水平和普及率较高，撤县设市有助于将潜力转化为动力。五是有利于全市经济社会平衡发展，目前怀化的经济重心明显倾向鹤中洪芷、会靖通等中南部，这里集中了大部分经济社会政策资源，而沅陵、溆浦、辰溪三县的人口约占全市人口的41%，经济总量只占全市近30%，经济社会发展的困难较大问题较多，以沅陵撤县设市为契机，加快这一地区的发展对全市具有重要的战略意义。基于相同考虑，我们还建议将溆浦也作为撤县设市的优先考虑对象。

[怀化市统计局 供稿]