怀化是典型的后发展山区，历来社会保障能力十分落后。近年来，市委、市政府坚持以人为本，不断加大社会保障工作力度，社会保障体系从无到有，逐步完善，初步建立了以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置为主要内容，多渠道筹集保障资金，管理服务逐步社会化的社会保障体系，为营造和谐发展的社会氛围创造了良好条件。为进一步健全社会保障制度，积极促进后发展山区社会保障体系加快发展，我们对当前全市社会保障体系建设情况进行了专题调研。
一、怀化社会保障能力建设现状
十一五以来，全市组织实施了一系列涉及就业保障、养老体系建设、医疗卫生、“三农”服务等基础设施项目，社会保障能力逐步增强，为全市经济社会发展提供了坚实的后盾。
1、社会保障服务体系进一步健全。始终把就业保障能力建设作为全市社会保障体系建设的重中之重。2005年以来，先后投入资金4800万元（其中中央投资资金3270万元），对全市8所中等职业技术学校的9个基础设施项目进行改造扩建，建设面积达4.1万平方米，项目建成后，预计全市每年的劳动技能培训能力将达到10万人以上。同时，要求各县（市、区）均建立一所农民培训学校，确保外出务工农民都具有1-2门实用技术，确保外出务工农民“学有所长、技有专攻”。2005以来，全市城镇登记失业率控制始终保持在4.1%以内，农村劳动力转移就业规模稳定在85 万人左右。进一步加强养老服务体系建设，先后投入资金7159万元，新建和改扩建敬老院81所、建设村级五保之家78所，新增床位3150个；投入资金800余万元，资助建设了45个社区服务设施项目和60个社区的基础设施建设，建立了93个农村老年福利服务机构示范点，全市养老服务体系进一步完善。社会救助和福利事业加快发展，投入资金800万元，新建和改建了市救助站和4个县级站；投入资金7500万元，建立了市福利中心，新增床位500张，新建和改扩建县级福利院6所，新增床位300张，城乡社会救助体系进一步健全，社会福利事业得到加强。社会保险事业加快推进，各类社会保险参保人数新增228万人次，农村养老保险试点稳步推进，芷江县新农保试点取得成功，新型农村养老保险参保15.3万人。
2、基本医疗保障水平明显提高。坚持把医疗保障水平的提高作为社会保障能力建设的重要组成部分。加快建设卫生服务体系，先后投入资金2.03亿元，实施县级医院建设项目12个，总建设面积达14.3万平方米（其中中医院建设项目6个，总投资9520万元，建设面积4.9万平方米）；投入资金390万元，实施县级妇幼保健院项目5个，完成建设面积0.4万平方米；投入资金9255万元，实施乡镇（中心）卫生院项目174个，总建设面积13.7万平方米；投入资金1570万元，实施社区卫生服务中心项目4个；投入资金531万元，建设村级卫生室145个，完成建设面积0.87万平方米。加快推进医疗体制改革，6个县（区）已正式实施国家基本药物制度，新型农村合作医疗参合率达92.2%，实际补偿率达62.2%，惠及百姓368万人，老百姓用药负担明显减轻，就医难、看病难的问题得到明显改善。
3、基础保障能力得到全面提升。坚持调整优化财政支出结构，大力推进民生工程建设，努力让最广大人民群众共享改革发展成果。累计投入资金182亿元，大力推进城市公共交通、水电供应、地下管网、污水和垃圾处理以及文化体育等公用设施建设，城市功能不断完善、城市面貌焕然一新。累计投入资金408亿元，全面提高农村基础保障能力，先后完成县乡公路改造1974 公里，实施通畅工程10343 公里、通达工程2563 公里，具备条件的行政村实现100% 通公路，82.6% 的行政村实现了通水泥路，99.7% 的乡实现了通水泥(沥青)路。生态和农田水利建设颇有建树，完成病险水库除险加固393 座，解决89.1 万人安全饮水问题，全市森林覆盖率提高到68.58%。扶贫工作得到新的进展，五年累计减少贫困人口17.3 万人，实施移民搬迁安置2.8万人。新建廉租房84.3 万平方米、经济适用房21.5 万平方米，完成农村“安居工程”1.56 万户。
二、存在的主要问题
全市社会保障能力建设取得了显著的成效，但仍然存在一些不容忽视的问题。主要表现在：
1、社会保障覆盖面仍然较低。城镇养老保险尚未实现全覆盖，农村养老保险尚在试点阶段，占户籍总人口50％以上的农业人口基本养老保险制度尚未建立；100万以上进城务工人员没有享受城镇养老、医疗等社会保障；30多万被征地农民身份转换进入城镇后，养老等未能得到有效保障，4万多低收入住房困难家庭尚需住房保障；各类残疾人，特别是农村残疾人获得保障的占比不高。
2、城乡社会保障水平差别明显。在社会经济组织按所有制性质划分、企业按产权主体的行政级别划分、居民按户籍制度划分基础上形成的城镇和村两大板块的社会保障，以及介于城乡板块之间被征地人员、进城务工人员和乡镇企业职工等过渡地带的社会保障，存在着较大的差异。再如城镇居民和参合农村居民的住院费最高支付限额分别为每人每年3万元和2万元，仅为城镇职工的15％和10％；参合农民的门诊补偿最高限额为年人均300元，仅为城镇居民的1％；参合农民住院补偿率为50%，远低于城镇居民住院补偿标准。这种按人群身份、单位性质、城乡户籍等形成的社会保障不能互联互通，严重地阻碍了劳动者之间和企业之间公平、公正、公开的竞争，影响了社会的和谐发展。
3、财政投入的能力十分有限。怀化属后发展地区，市县两级仍属吃饭财政，没有多余的经费用于社会保障基础能力建设，社会保障资金主要由个人及单位共同支付，随着保障覆盖面向低收入群体的扩大，资金将出现较大缺口；怀化地处中西部接边地区，既不能享受西部大开发的优惠政策，中部崛起的各项政策也没有落到实处，国家在公共财力投入方面较周边享受西部地区政策的地市明显不足。
4、解决历史遗留问题的办法和力度不够。由于种种原因，目前我市还存在一些不容忽视的历史遗留问题，使我市社会保障体系完善和发展面临着困境。一是有相当一部分的老退休人员、早期改制分流人员尚未享受社会保障，还有一部分老国有集体企业退休人员只有养老保险没有医疗保险；二是近郊一些被征地农民由于当年补偿不到位，既不符合居民社保的进入条件，也不属于有地农民，被拒之于社会保障大门之外。失地农民社保需要各级政府来承担，目前尚未建立各级财政分级负担机制，负担任务较大，但如果不纳入社保又将影响到基层的社会稳定；三是教师制度改革之后部分民办教师的社会保障问题没有到位，我们发现，连续任职5年以上的村干、知青、自卫战退役老兵都得到了相应的安排，但上世纪80年至99年期间在各乡镇从事民办教育的教师中，连续从教5-10年的教师由于学历、年龄问题未能进入公办教师行列的大量清退教师未能进入社保行业，产生一定的社会影响。
5、社会保障的管理体系亟待加强。社会保障由人社、民政、卫生、房管、农业、扶贫、残联等部门多头管理，职能交叉，缺乏有效的协调机制、联动机制和长效机制；条块分割，管理不规范，社会保障机构不健全，设置不够合理，人员偏少，信息化建设滞后；社会保障监督体系不完备。
6、定点医疗和社保机构的监管不够到位。主要表现在“三不合理”（不合理检查、不合理用药、不合理收费）、入院标准把关不严、小病大治、提高住院费减少自负费等现象不同程度地存在，等等。
三、加快怀化社会保障建设的建议及对后发展山区的启示
怀化属后发展山区，也是典型的城乡分散地区，搞好社保能力建设对后发展山区具有典型的代表性。加快支撑怀化及后发达山区跨越式发展的社会保障体系建设，应着力构建长效机制，坚持制度创新，强化基金筹集和基础管理，并且在许多方面必须得到国家层面的大力支持，才能实现社会保障的可持续发展。
1、切实加大农村社会保障力度。当前，城乡社会保障不平衡的问题普遍存在，农村社会保障的覆盖面、保障范围和标准与城镇职工没有可比性，广大农民对社会保障的期望值与保障能力不相适应。尤其是农村低保的覆盖面窄，一部分困难群众还不能纳入低保对象范围，社会救助水平较低的现状在各个层面上仍然存在。因此，建议国家、省里出台专门针对农村地区的社会保障制度和基础保障能力的投入政策，加大对医疗卫生、农村交通、水利设施、就业体系、文化体育、社会救助等方面的投入力度，减少配套资金额度。
2、着力提高社会保障覆盖面。建议国家把扩大社会保障覆盖面列入各级经济社会发展的总体规划和经济体制改革的目标，完善政策，并重点突出八个方面：一是以大幅度提高农村居民的养老保险覆盖率为重点，积极开展试点工作，建立健全新型农村社会养老保险体系；二是以失地农民为重点，着力建立失地农民生产生活长效保障机制和就业机制，促进失地农村居民就业；三是以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，积极扩大社会保险覆盖面；四是以进城务工经商的农村居民为重点，逐步将进城务工经商的农村居民纳入工伤、医疗等社会保障；五是以进一步扩大基本医疗保障覆盖面为重点，提高城镇职工和居民的参保率，适当提高城乡门诊补偿最高支付限额和住院报销比例，加大医疗救助的力度；六是以老龄人口为重点，提高老龄人口的社会保障水平；七是以进一步健全残疾人的社会保障和社会救助制度为重点，制定优惠政策，实现社会保障在普惠全民的基础上突出残疾人特惠；八是以提高社会救济水平为重点，建立健全城乡统一的最低生活保障动态调整机制、城市流浪乞讨人员社会救助管理办法和工作联动机制，完善救灾应急机制，提升救灾救济质量。
3、努力加强社会保障制度建设。一是探索建立事业单位养老保险制度。按照“统一制度、统一标准、统一调剂基金”的思路，建立机关、事业、企业三者联动，基本养老金和职业年金双层制度的养老保险体系，形成基本养老保险为基础，职业年金为补充的养老保险结构。二是加快建立健全城乡居民基本养老保险制度。针对城市低收入非就业人群实行按年缴纳，或已达到退休年龄的可以一次性补交15年的基本养老保险费，由财政给予一定补助的办法，保障低收入非就业人群的老年基本生活。积极开展新型农村养老保障制度的试点工作，建立健全农村养老保障体系。三是建立统筹城乡的医疗保障体系。统筹由劳动保障部门管理的城镇职工和居民基本医疗保险、卫生部门管理的新农合、民政部门管理的城乡医疗救助，从管理机构上实现城乡医疗保障管理机制“三合一”，从制度上建立城乡一体的基本医疗保障制度，形成统筹城乡、覆盖全民的“大医保”格局。四是建立医疗保险第三方付费和谈判机制。积极探索以政府购买服务，委托有资格的商业保险机构，经办各类医疗保障管理工作，以弥补经办能力不足。五是加快社会保险经办机构改革。改属地管理为系统垂直管理，建立社会保险管理中心，实行养老、失业、医疗、工伤、生育保险五保合一等办法，解决好多头管理等问题。
4、切实增强社会保障基础能力。重点是加强四个方面的工作：一要坚持以人为本，以公共服务均等化为目标，加快社会保障机制由补贴供方向补贴需方、由定点供应向自主选择、由实物补贴向货币补贴、由暗补向明补的“四个转变”。二要建立规范的社会保障预算管理制度，形成与经济社会发展相适应的投入机制，逐年加大财政对社会保障的资金投入，力争2012年将支出比例提高到15％以上。三要创新部分社会保障项目筹资机制，多渠道、多主体筹措社会保障基金，最大限度地扩大社会保障统筹基金的规模。四要建立社会保障基金的安全增值保值机制；建立社会保障银行，建立代表投保人利益的行政监督机构。
5、有效促进慈善事业和商业保险加速发展。慈善事业和商业保险是社会保障体系建设的有效补充。要加大宣传力度，提高全社会的慈善意识，完善政策，积极鼓励有条件的人士创办慈善性民间组织，实行社会捐赠免税减税等措施，加快慈善事业的发展，使慈善事业惠及到更多的困难群众。制定支持商业保险加快发展的政策措施，鼓励和支持商业保险机构在强化人寿保险、补充医疗保险、人身意外险等老险种外开辟新险种，鼓励和支持农业保险，在烤烟保险、母猪保险和奶牛保险外增加新的保险。鼓励和支持商业保险建立健全组织体系，促进商业保险加速发展，以满足更高层次的社会保障需求。
6、积极解决好就业和再就业问题。就业是民生之本、安国之策。继续加大招商引资力度，千方百计扩大投资，推动经济持续健康稳定发展，为城乡就业再就业提供更多机会。坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，认真贯彻落实就业工作的有关文件和指示精神，建立健全覆盖城乡的就业普惠制度、人力资源动态管理制度、就业援助制度。支持企业稳定就业岗位、鼓励积极吸纳就业，制定企业新招用城镇失业人员的税收优惠政策，千方百计扩大就业。完善城乡统一的就业培训制度，充分发挥失业保险促进就业的功能，利用怀化市至2010年底失业保险基金累计结余上亿元的有利条件，积极争取列为全国试点城市，通过将失业保险基金用于职业培训、职业介绍、社会保险、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出等促进就业。积极推动以创业促进就业工程，完善有利于创业的优惠政策，从放宽市场准入限制、财政扶持、税收优惠、小额贷款、创业培训和创业补贴等方面加大扶持力度，鼓励和支持全市城乡劳动者自主创业。完善公共就业服务体系，建立统一的就业服务资源信息网络和指导机构，统筹城乡劳动力资源，实现城乡资源共享。
7、构建高效运作的社会保障服务机构。切实加强对社会保障工作的领导，建立健全社会保障议事协调机构，按照“信息向中央集中，服务向社区终端派送”的原则，再造社会保障管理体制，解决好社会保障地区分割、标准各异等问题。积极探索建立社会保障城乡一体化管理模式，实行机构整合，在市级统一建立信息流和资金流中心，实行市县经办机构垂直管理，做到统一规划、统一征收、统一标准、统一核定、统一监管。建立政策“通道”和制度“接口”，健全社会保障关系转移接续机制，使同一险种体系内可以随参保人身份的变化而转移接续。加强社会保障机构经办能力建设，完善工作制度，提升管理手段，强化人本化的微观管理。依法强化社会保险费征缴，建立社会保险参保缴费的诚信制度，进一步提高管理服务社会化水平，加快信息系统工程建设，健全街道、社区和农村乡镇的社会保障服务功能，使服务对象享受更直接、更体贴的社会保障服务。
