党的十八大以来，习近平总书记先后深入河北、甘肃贫困地区考察指导工作，在党的十八届二中全会上就扶贫开发发表了重要意见。李克强总理多次强调，要大力推进集中连片特困地区扶贫攻坚，努力同步实现全面小康。在新的历史起点，作为一项重大的历史任务，消除贫困关系到到怀化市到2020年能否实现全面小康，关系到“三量齐升”的总体要求能否完成，关系到“构筑商贸物流中心，建设生态文明城市”的战略目标能否实现。

　　一、怀化市贫困的基本情况和特征

　　自上个世纪国家实施“八七”扶贫攻坚规划以来，全市有国家级贫困县2个（沅陵县、通道县），省级贫困县4个（辰溪县、麻阳县、新晃县、芷江县），扶贫参照县2个（会同县、靖州县），占全市13个县级行政区的61.5%。2011年，怀化市被确定为武陵山区集中连片贫困区之一，与湘西土家族苗族自治州、张家界市、邵阳市等构成湖南武陵山片区扶贫攻坚开发的主战场。可以说，贫困的发生和存在一直伴随着全市发展的历史进程。

　　（一）绝对贫困人口在农业总人口中占比大。2011年怀化整体纳入国家战略层面的“武陵山经济协作区”，从当时摸底的结果看， 2010年末，全市处于绝对贫困线以下的人数约为128万。按2010年128万贫困人口计算，全市贫困发生率为31.4%，约有33.68万个农村家庭处于贫困生活线以下；按2012年末87.2万贫困人口计算，全市贫困发生率为21.171%，约有23.7万个农村家庭处于贫困生活线以下。

　　（二）贫困发生率高于全省的平均水平。2011年年末中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，按照国家这一标准，专家估计当时湖南全省绝对贫困人口为908万，按摸底的128万贫困人口计算，全市贫困人口占全省的比重为14.1%，而市农业人口占全省的比重仅为7.64%，说明全市贫困覆盖面和贫困深度高于全省的平均水平，相对与兄弟市州比较，扶贫攻坚任务较重。

　　（三）近几年来脱贫步伐明显加快。从全市的总体情况看， 近几年来全市农民纯收入速度远远高于全省的平均水平。2010年绝对数达到3521元，增长21.14%；2011年4281元，增长21.6%；2012年5025元，增长17.4%。在2010-2012年三年里，全市农民纯收入这一指标在全省的排位不断前移，2010年超过娄底市，2011年超过张家界市，2012年与前一位的邵阳仅差距112元。到2013年全市贫困人口已减少到87.2万。

　　（四）县域整体水平均已迈过2300元的绝对贫困标准线。2009年，农民收入整体水平低于2300元绝对贫困线的县（市、区）有四个。其中，沅陵2141.52元，低于标准158.48元；麻阳2167.16元，低于标准122.84元；新晃1898.39元，低于标准411.61元；通道2028.29元，低于标准271.71元；辰溪、会同、芷江只是略高于贫困标准。而到2012年县域均已迈过2300元的绝对贫困标准线，收入水平最低的通道县高于绝对贫困标准1000元。县域农民收入整体水平低于标准线意味着近半贫困人口的存在，反之，表明贫困覆盖面大为减少，扶持的对象只面向局部地区和特殊人群。从典型调查情况看，这类家庭文化程度低，家庭成员有的存在智力障碍或患有重大疾病，五保户和低保户居多，丧失部分劳动能力，收入来源的渠道主要靠政府补助，自我积累和发展能力较弱。

　　二、消除绝对贫困的有利条件

　　（一）接近贫困线的贫困人口占比大。2010年全市贫困人口分布主要集中在1800-2100元和2100-2300元这一收入区间，分别占31.55%和34.77%，两项合计占比58.36%，绝对人数达65.32万，由于这部分人群的收入已非常接近2300元的标准线，到2015年基本可以告别贫困；1200-1500元、1500-1800元收入区间人口大约在25.66万，到2020年达到甚至超过2300贫困县问题也不大；而低于1200元的特困人群脱贫则有一定难度。

　　（二）贫困地区基础设施有了明显改善。围绕着贫困群众行路难、饮水难、就医难、就学难、住房难“五难”问题，过来的10年全市各级大力加强基础设施和生态环境建设，极大地改善了贫困地区生产生活条件。近10年全市累计新修（维修）贫困村村级公路6500公里，解决了75万贫困人口行路难的问题。修建人畜饮水工程1200处，解决了41万贫困人口饮水困难。改造农村中小学危房75.5万平方米，建成农村寄宿制学校291所、合格学校164所，基本解决了贫困地区适龄人口上学难问题。投入信贷扶贫资金5900万元，改造县级医院8所、乡镇卫生院75所，新建贫困村卫生室480个，基本解决了贫困人口就医难的问题；投入资金1.46亿元，建成农村“安居工程”1.87万户，解决了3万余名贫困群众的住房难题。同时，加快农业综合开发，大规模推进农田水利工程建设，实施农田水利工程1500处，增加有效灌溉面积21万亩；致力农村环境改善，建设沼气池1.6万口，使6.3万贫困人口用上清洁能源，并通过配套“三改”，贫困地区人居环境进一步美化。特别是坚持整村推进扶贫开发，整合各类涉农项目资金，集中人力、物力、财力，分期分批推进重点贫困村建设，509个整村推进的贫困村实现100%通公路、通电、通邮、通电话，95％的贫困人口解决了饮水难题。

　　基础设施瓶颈的消除，极大地改善了脱贫的外部环境，增强了贫困农户的自我发展能力，为今后一段时期我市向产业扶贫转型奠定了坚实的基础。

　　（三）有国家层面政策扶持的良好机遇。为了加快全市老、少、边、穷地区经济发展，2011年全市13个县（市、区）纳入国家武陵山集中连片扶贫攻坚规划，10个县（市、区）享受特定政策，怀化发展上升到国家战略。自启动武陵山集中连片区域发展及扶贫攻坚工作以来，全市纳入片区范畴的重点项目有824个，总投资达5551.97亿元。除了国家项目的直接支持外，今后很长一段时期里我市还将在财政、金融、税收、土地、生态补偿、人才交流和引进、产业发展等诸多领域得到一系列政策优惠，地方可动用更多的物力、财力、人力用于扶贫开发。

　　三、消除绝对贫困的几点思考和建议

　　围绕着2020年基本消除绝对贫困人口这一总体目标，需做好如下几点：

　　（一）要突出产业扶贫这个重点。产业扶贫是新一轮国家对连片特困地区扶贫的重要方式，也是扶贫成果得以巩固和延续以及杜绝返贫的重要途径。要完善产业化扶贫规划，市、县（市、区）两级既要有区域总体产业扶贫规划，还要建立具体到村、到户的项目计划和日程安排；要注重发挥农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经济组织示范引领作用，大胆尝试扶贫龙头企业带动扶贫小片区发展的新路径、新办法，加快涉农龙头企业与深度扶贫小片区的产业对接，基地布局在贫困小区应作为国家级扶贫龙头企业申报、获取国家扶贫产业发展基金支持重要条件。同时，要坚持产业扶贫与园区建设同步展开，纳入片区范畴的重点项目应向贫困小区重点倾斜，力争深度贫困村、国定贫困村、高寒山区村、省定贫困村建好一个产业示范园。

　　（二）更合理、大范围地争取中央、省的政策支持。国家对武陵山连片特困地区特定的扶贫开发出台了六大类50条专门扶持政策，而目前国家层面实行扶持政策分部门落实制度大部分部委的政策制订尚未完成，从各部门收集的情况来看目前已经得到落实或部分落实的扶持政策仅15项。而全市发展的 “十二五”规划早已编制在前，地方规划与片区规划以及国家部委规划存在错时，应及时修订、补充、地方规划，调整相关内容，保持地方规划与片区规划以及国家部委规划高度对接，尽可能使片区扶持项目在国家立项。特别要争取中央、省加大对农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等投入力度，如：争取上级取消对全市水利投资中的地方配套、足额兑现西部开发比照县优惠政策等等；大力发展旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环境保护产业，在湖南省实施的差别化产业扶持政策中，争取在第二轮有1-2个县入围；鉴于怀化市在大西南乃之全国生态区位发挥的重要作用和在湖南经济板块中的定位，积极争取中央和省对全市实施生态补偿。

　　（三）要高度重视对特困人群的扶持。根据前面对绝对贫困人口收入段分布情况的分析，我们测算到2016年以后，2010年全市绝对贫困人口中分布在1800-2300元收入区间的将基本脱贫，2016年以后扶持的主要对象是当年收入在1500元以下的特困人群。建议全市在深度贫困村、国定贫困村、高寒山区村、省定贫困村等层级开展常态的到村到户的贫困状况调查和“建档立卡”工作，采用国家统一规范的家计调查方法，建立到户的绝对贫困人口名录库，并明确统计、扶贫等部门进行定期抽查进行贫困人口身份的确定，加强对扶贫对象精准的识别，在此基础上开展贫困成因的专门调查和研究，并将贫困成因作为标识对全市贫困人口进行分类；在扶贫项目选择上，建立有效的选择机制；在全市统一将贫困人口纳入低保范围；同时，在扶贫监管评价上，形成信息对称、及时有效的监督评价机制，对扶贫效果进行公平评估和考核。

　　（四）要加快金融扶贫的步伐。全市目前所有金融机构贷款余额为619.4亿元，其中，农村信用社的贷款余额为146.18亿元，真正对贫困农民的金融扶持少之有少。要把推进贫困地区金融组织创新、产品创新和服务创新作为金融改革的一个重点，健全引导信贷资金投向贫困地区的激励机制，建立专门的针对贫困农民和扶贫参与主体的金融通道，直接对应无抵押能力的信用担保小额信贷。目前已制订初步的《怀化市金融扶贫方案》，相关部门应在此大框架下根据全市发展基础确定“两台一会”搭建模式和筹资方案，并迅速完善操作细则。

　　（五）要改革贫困考核方式。在“不唯GDP论英雄”新形势下，解读全面小康、评价全面小康、考核全面小康必须有新的境界和视觉。建议上级在对市（州）、县（市、区）全面小康社会考评中，对类似武陵山的贫困地区实行以扶贫为导向的考核机制，对贫困地区的考核指标在原来仅有的贫困发生率基础上增加涉农贷款占贷款的比例、农产品加工率、贫困小区产业园产值、扶贫龙头企业基地连接农户数、贫困小区儿童入学率以及文盲半文盲率等反映深度贫困的指标，紧紧抓住扶贫开发这个牛鼻子，引导干部把主要精力从招商引资、做大GDP上逐步转向扶贫开发上下功夫。在全市对乡镇小康考核中对二、三、四类乡镇也可采用此种方法。

[供稿：怀化市统计局韩晓波 曾军]
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