2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》连续两个中央一号文件都是以新农村建设为主题，2008年《中共中央 国务院关于切实加强农业基础
建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》更是强调农业基础建设的重要性。

    农村公共产品是农业农村基础建设的重要组成部分，是我国建设新农村的重要内容，是整个国民经济可持续发展的重要支撑，也是科学发展观的必然要求。农村公共产品在降低农业生产成本，增加农民收入，进而拉动整体经济增长等方面具有显著性效应；同时，农民收入的提高和农村经济结构调整对农村公共产品的数量和质量提出了更高的要求。但是，长期以来，我国在公共产品的供给上“重城市、轻农村”，农村公共产品供给存在着严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰，成为了制约农村经济发展的主要瓶颈。

    衡阳市农村公共产品供给状况如何？我们在新农村建设中还应在那些方面加强农村公共产品供给？本文借助衡阳市1996年和2006年两次农业普查数据和部分年度统计数据，对近年来衡阳市农村公共产品的供给状况、问题进行简要分析，并提出加大衡阳市农村公共产品合理化供给的政策建议。

    一、十年来农村公共产品供给规模扩大，质量提高

    1、交通网、水网、电网、信息网等生活基础设施的惠及面不断扩大，质量档次大大提高。近年来，衡阳市深入实施“八件实事”和社会主义新农村“百村示范”工程，开展农村电网改造，农村安全饮水工程，公路“村村通”工程，推动信息进村入户，农村交通网、供水网、供电网、信息网等基础设施网的受众面不断扩大。两次农业普查资料显示，全市通公路的村比重、通电的村比重、通电话的村比重、能接收电视的村比重增加明显，至2006年，通公路的村比重、通电的村比重、通电话的村比重、能接收电视的村比重分别达97.1%、100%、 99.2%和97.7%。同时，全市农村信息网络的覆盖率也较高。第二次农普资料显示，2006年末，能用ADSL、LAN等宽带方式上网的村占17.4%。

    2、农村生产公共设施如农田水利生产设施供给稳步增加。2006年，全市共有水库总量1530座，总库容量19亿立方米，堤塘长度  公里。据第二次农业普查资料可知，2006年全市村级单位共有机电井54869眼，能使用的灌溉用水塘和水库96497个，排灌站2199个，这些设施为全市的农业生产用水发挥了重要作用。 
　
    3、农村公共环境进一步优化。衡阳市农村生活和生态环境近几年得到有效改善。第二次农普资料显示，2006年末全市111个镇中，52.25%的镇实施集中供水，18.92%的镇生活污水经过集中处理，45.95%的镇有垃圾处理站。1.88%的村饮用水经过集中净化处理，1.39%的村实施垃圾集中处理，42.63%的村有沼气池，9.00%的村完成改厕。 

    4、公共服务事业得到加强。突出表现在两方面：一是文化事业得到加强。2006年末，13.04%的乡镇有职业技术学校。5.98%的乡镇有公园。82.61%的乡镇有广播、电视站。70.33%的村在3公里范围内有小学，73.06%的村在5公里范围内有中学。97.72%的村能接收电视节目，30.58%的村安装了有线电视。21.45%的村有幼儿园、托儿所，1.41%的村有体育健身场所，2.97%的村有图书室、文化站，3.82%的村有农民业余文化组织。二是卫生保健事业加强。2006年末，99.46%的乡镇有医院、卫生院，73.37%的乡镇有敬老院。4.99%的村距离医院、卫生院在3公里以内，67.01%的村有卫生室。70.29%的村有有行医资格证书的医生，21.45%的村有有行医资格证书的接生员。同时，还有六成多的农村本地户参加了农村新型合作医疗。

    二、农村公共产品供给总量仍然短缺，质量还有待提高
 　　
    1、农技服务和推广等“软”公共产品供给不足。要使文化程度本来偏低的农民学会用科技来提高生产效率，就需要政府加强农村科技投入和培训工作。但是，2006年，全市只有4.71%的村配备农技员且已配备农技员的素质并不高。在全市各村配备的1406名农业技术人员中，初级职称约占八成，中级职称约占二成，高级职称仅为3.7%。同时，衡阳市农业技术服务和推广工作尚需加强， 2006年全市仅约有17%的行政村举办过农业技术讲座。
　　
    2、基层医疗卫生事业供给仍短缺。作为农村三级医疗保健网络重要基础的村级卫生室，在农村医疗、预防保健及计划生育技术服务等方面起着举足轻重的作用。然而衡阳市村卫生室设置严重不足，无法完全满足农民就近看病的需要。2006年末，全市仍有33%的村没有设立专门的卫生室，30%的村缺乏有行医资格证书的医生。有的村虽然设置了卫生室，但仍面临着医疗设施简陋，医务人员业务素质不高等问题。

    3、农业生产基础设施供给仍不足。一是农田水利设施投资不足。资料显示，2006年农村农田水利建设投资资金筹措困难，仅有8.94%、10.15%和7.76%的村的农田水利建设投资资金分别来源于国家、集体和其他，还有绝大部分（74.63%）村的农田水利建设投资资金根本无来源。而且从农田灌溉水源看，2006年，全市还有145多个村的农田灌溉无水源，971个村在正常年景下用水无保证。二是耕地数量逐年减少、质量下降。1996年至2006年，全市实有耕地面积由375.51千公顷减少到2006年的321.62千公顷，净减少53.89千公顷。而且水土流失日益加重，2006全市水土流失面积为165.5千公顷。三是耕地有效实灌面积、机械排灌面积、农田旱涝保收面积等占耕地的比重均提高缓慢，2006年衡阳市耕地有效灌面积、机械排灌面积、农田旱涝保收面积等占耕地的比重分别为90.7%、3.1%、84.3%。

    4、农村生活居住环境仍然较差。第二次农普资料显示，2006年末在本次普查的111个镇中，91%的镇生活污水没有经过集中处理，54%的镇没有垃圾处理站。98%的村饮用水没有经过集中净化处理，近99%的村没有实施垃圾集中处理，91%的村没完成改厕。3.2%的农户使用水冲式厕所，61.93%的农户使用旱厕，34.87%的农户使用简易厕所或无厕所。有的村随意沿公路建房，建新屋不拆旧宅，有新房无新村，有的形成“空心村”，结果用地浪费的现象依然严重。有的地方盲目模仿城市建小区，虽然住房条件有了较大改观，但新的农房缺乏以往的地方特色和文化传统。而且在许多贫困山村，“露天厕、泥水路、鸡鸭院”的状况尚未根本改变。

    三、供给结构仍然失衡
 　　
    1、城乡供给失衡。多年来，衡阳市与全国其他地区一样，在城乡“二元经济”结构下， 农村与城市之间实行的是不同的公共产品供给体制：城市所需的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共设施由国家财政提供，农村的公共基础设施则大多由农民自筹资金或通过劳务投入解决。结果城市建设步伐加快，城市面貌日新月异，农村则有些地区还不通公路、不通电话，还看不上有线电视、喝不上自来水，许多农村的孩子因学校资金缺乏而不能读书，导致城乡经济发展差距和居民收入差距越来越大。虽然近年来衡阳市财政加大了对农村的投入力度，但是其投入的力度和水平与城市相比，仍存在着很大的差距。
     
    2、地区供给失衡。由于各地区经济发展的不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方政府和村集体混合供给的体制下，各地区的农村公共产品供给必然会出现不平衡。一般说来，资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品供给会相对短缺。山区和贫困村的各类公共产品覆盖率均低于全市平均水平。

    四、改善衡阳市农村公共产品供给，推进新农村建设的建议
 　
    （一）建立政府主导，多元主体参与的农村公共产品供给的筹资机制
 　　
    1、加大对农村基层的转移支付力度。要增加财政支农规模，加大对农村公共基础设施和公共服务事业的投入力度，给予农民以国民待遇。
 　　
    2、应形成中央和省、市级财政为主，县乡级财政为辅的供给格局。农业税取消后，县乡级财政吃紧，如果仍以县乡级财政为主，农村公共产品的供给不可能得到改善。
 　　
    3、明确各级政府的事权和责权范围。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：对全国具有正外部性的农村公共产品，如教育、计划生育、农业科技成果推广等应由中央政府承担，而对地方具有正外部性的农村公共产品应由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程，如大型水利工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。
     
    4、积极吸纳社会参与，拓宽供给的资金渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。政府是农村公产品供给的主要主体，但政府并不是惟一的供给主体。对于地方性的准公共产品，如学校、小型水利设施、乡村卫生院等的供给上，可在地方政府主导下，积极民间资本参与。这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。
 　　
    （二）了解农民的真正需求，调整农村公共产品供给的结构和次序
     
    短期内，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，农村公共产品供给也不可能大规模增加。因此，应加强调研，如依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品是什么。农村公共产品的供给优先序是：经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。具体到衡阳市的农村公共产品供给的优先序应是：（1）保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；（2）确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；（3）支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；（4）支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；（5）逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；（6）农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在粮食主产区。针对本市实际，对不同类型地区和不同经济发展水平地区的农村公共产品需求作深入调研，根据农村和农民的真正需求来确定公共产品的供给结构和次序。

[供稿：衡阳市统计局 刘霖]
[责编：袁 野]