农业、农村、农民“三农”问题关系党和国家事业发展全局，“三农”问题始终是我国发展和建设全局性、根本性的问题。而农村土地问题则是影响“三农”问题的焦点与核心。衡阳市位于湖南省中南部，位于湘江中游；全市土地总面积15303平方公里，占全省211829平方公里的7.23%。其中全市耕地面积381.43千公顷，占全省3789.37千公顷的10%。当前，农村土地资源过于分散、土地效益低下的现状，已成为制约衡阳“三农”工作跨越式发展的重点和难点。加快农村土地流转，是新形势下进一步优化农业生产要素，提高农业产业化经营水平，促进规模经营和城乡统筹发展，建设现代农业的客观要求。现就衡阳市农村土地流转问题作一肤浅剖析，以供参考。

　　一、衡阳农村土地流转的基本情况及主要特点

　　农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其它农户或经营者的过程，其实质是农村土地使用权的流转。推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。纵观衡阳市的农村土地流转基本情况和特点，可以概括为规模凸显、形式多样、典型突出、效应明显。

　　规模凸显

　　衡阳市现在现有乡镇184个、街道办事处34个，村(居)民委员会5213个， 乡村人口为609.47万人，乡村劳动力为332.74万人，乡村从业人数为319.1万人，常用耕地面积561.56万亩。

　　近年来，随着全市农村产业结构调整、农业产业化水平不断提高、发展现代农业的步伐的加快，小城镇建设规模不断扩大、农村进城务工人员稳定增加、农村基础设施建设步伐不断加快等原因，全市农村土地流转面积呈逐年增加趋势，土地规模经营水平也得到进一步提升。

　　调查显示，目前，全市共流转各类土地360余万亩，涉及土地流转的农户68.5万户。其中，流转耕地156.56万亩、林地159.09万亩、水面28.58万亩。在土地流转中，不少经营主体的规模都在几十亩以上，有的多达几百亩、上千亩。据农业部门统计，截止2011年底，全市20亩以上的种粮大户达24000户。其中50-100亩的种粮大户6820户；101-200亩的种粮大户781户；201-500亩的种粮大户272户；501-1000亩的种粮大户26户；1001-2000亩的种粮大户5户；2000亩以上的种粮大户4户。

　　形式多样

　　衡阳市的土地流转形式多元化，各县(市)区能够结合实际，创造性的开展工作，不断尝试创新土地流转新形式，但作为基本流转方式，在全市普遍存在主要包括以下几种：

　　一是转包。部分农户将土地承包经营权以一定期限转给同村的亲友、邻居和其他农户从事农业生产经营。转包一般是原承包方和接包方口头协议，没有规范的转包合同，目前，全市以转包方式流转土地64.53万亩，占全部流转面积的44.70%。

　　二是转让。一些农户有稳定的非农职业或收入来源，经过其申请，经发包方同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他农户，由接收方履行相应土地承包合同的权利和义务。目前，全市以转让方式流转土地14.58万亩，占全部流转面积的6.10%。

　　三是互换。农户相互之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。目前，全市以互换方式流转土地42.45万亩，占全部流转面积的29.40%。

　　四是入股。农户之间为发展农业规模经营，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者土地股份合作社等，联合从事农业合作生产经营。目前，全市以股份合作方式流转土地9.53万亩，占全市总土地流转面积的6.60%。

　　五是代耕代种。农户愿意将稻田流转出来的由大户租种，不愿意流转的由大户优价统一提供育秧、机耕、机插、机防、机收等机械化服务，解决了大户插花种植、难以实行机械化操作的难题。祁东县，仅通过这种模式就流转稻田9.67万亩。

　　典型突出

　　一是土地托管整建制流转。以村为单位将各家各户的稻田返租到集体，由村委会统一托管，然后将稻田划分基本口粮区和流转租种区，在本组内自愿种田的农户在基本口粮区按返租价租田种稻，对流转租种区的稻田向组内外的种粮大户公开招租。这种做法既保障了广大农户的基本权益，又发挥了村级组织对土地合理使用的掌控权，促进了稻田规范、有序、成片地流转。祁东县2010年在灵官镇秋塘村开展试点，今年该县有132个村推行土地托管整建制流转，共流转稻田7.13万亩。

　　二是基层干部兜底流转型。为了抓好粮食生产的落实，部分县(市)区推行粮食生产干部层级包干负责制。对通过做工作仍不能落实种植面积的农户，由镇村两级干部兜底流转种植双季稻。祁东县归阳镇幸福、苏家等村由于容易遭受水灾，大部分农户不愿意种植双季稻，该镇副镇长张笑恒投资20万元租种350余亩稻田当起了“田老板”。衡阳县演陂镇副镇长李朝辉也牵头承包耕地1200余亩。祁东县风石堰镇曾家村村主任周尤生将本村零星抛荒田全部流转给自己，共种植双季稻43亩。

　　三是“公司+大耕作户+农户”的“安邦模式”。位于衡阳县的湖南安邦农业科技有限公司是衡阳市农业产业化龙头企业，通过租赁流转耕地35200亩(合作社成员耕种)，起到了典型示范作用。公司在模式上实行“一体四翼”，以安邦农业科技有限公司为主体，以衡阳县安农优质稻种植专业合作社、衡阳县安农农作物病虫害防治专业合作社、衡阳县安邦农业机械服务专业合作社、衡阳县安邦优质稻种植协会四个专业合作社(协会)为“四翼”的架构模式。安邦公司向承包户和流转大户租赁水田35200亩(合作社成员耕种)，实行稻稻油三熟种植模式，农机服务和农作物病虫害防治二个专业合作社主要是为优质稻种植专业合作社成员和优质稻种植协会会员服务。安邦公司引领各合作社(协会)依法成立、依章管理、分块运行、独立核算。合作社成员生产的产品全部交安邦公司储存、加工、销售，并依托安邦这个龙头，为成员解决生产资金、农资供应、农机服务、技术指导等实际困难。

　　四是整建制分区土地流转法。把全部农户的所有责任田全部流转出来，由组长（或村长）总揽负责，流转年限3～5年，流转费为“国家政策性补贴+转包农户适当的现金”支付或物资抵付，然后再依据自然灌溉、土壤肥力等条件，民主讨论将全部稻田进行统一规划，具体划分为四个功能区域(集中育秧区、自给口粮区、种粮大户区、其他经作区)进行分包转包，签订合同，到人到户，明确各方权利义务。耒阳洲陂乡利用这种模式目前已完成土地流转1.35万亩，占总面积14250亩的94.7%，其中50亩以上种粮大户110人，20亩以上的160人。

　　效应明显

　　一是促进了农村劳动力转移，增加农民收入。农地流转解除了农民离土离乡的后顾之忧，使一些主要劳动力从传统的农业种植经营彻底解放出来，转移到二、三产业，从事非农生产。据调查统计，今年上半年，衡阳市新增农村劳动力转移就业5.68万人，较大地解决了农村剩余劳动力的问题。同时通过土地流转使农民的收入不断提到提高，农户除获得稳定的租金收入外，还可以从以下几个方面增加收入：第一，土地转出方可以从事二、三产业或者外出打工，获得新的收入；第二，转入方可以形成规模经营，从而增加收入；第三农村有劳动能力的农民还可为企业和业主就地就近务工。年龄在50-70岁之间的劳动力，外出打工可能有点吃不消，但他们在种养殖方面经验比较丰富，勤劳，不怕苦，可以在附近合作社、企业或者业主做一些力所能及的工作，也比较受欢迎。据了解，他们每天可获得20—40元不等的劳务收入。

　　二是有效地抑制了弃耕撂荒现象，稳定了粮食播种面积。通过耕地流转确保耕地不闲置，有效抑制了耕地抛荒现象。同时种粮大户在减少耕地季节性抛荒、稳定粮食播种面积，发展双季稻生产方面发挥了主导作用。如衡山县岭坡城前村种粮大户赵煌大，去年共承包水田200多亩，今年又承包了城前、大烟、龙潭等村水田350亩，扭转了这几个村“双改单”的局面，提高了复种指数，全部种植双季稻，扩大了双季稻播种面积。

　　三是促进了农地的规模化和产业化经营，起到了较强的示范和辐射作用。与种植散户相比，种粮大户（合作组织）更易接受新品种、新技术，在生产经营上更注重经济效益，辐射带动了新品种和先进技术的推广应用。另外，土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，不断夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。附加值增加了，经济效益提升了不仅自己取得了可观的收入，而且带动了周边许多农户致富，具有良好的经济效益和社会效益。衡南县泉湖农技农机专业合作社2011年租赁经营稻田7000亩，获纯利32.8万元。该社全程机械化作业不仅使大部分劳动力从土地中解放出来，而且辐射带动了鸡笼、谭子山、茅市、三塘等乡镇278个行政村14.5万亩稻田实行机械化作业。

　　四是充分发挥技术优势，促进了农业科技成果转变，农业品牌效益日益彰显。如在优良品种引进、技术培训、病虫害防治方面，农民专业合作组织做了大量的工作，推广了实用农业科学技术，优化了农田生态环境，提高了土地产出率和农产品质量安全水平，提升了农民自身素质，增加了农民收入，促进了农业向优质、高产、高效方向发展。衡东县黄贡椒种植专业合作社的黄贡椒、祁东新丰果业培育的中秋酥脆枣等知名度越来越高。

　　二、制约土地流转的主要瓶颈问题

　　(一)农户传统思想观念没有得到更新，在一定程度上束缚的土地的流转率。目前全市农村人群主要有两大类：一类是留守的老人和儿童群体。这个群体是家里主要劳动力外出务工，由老人负责照顾小孩和农活，在前几年相对较多，但近几年所占比例下降；一类是“半工半农”群体。农忙时在家务农，农闲时在附近市县或周围乡镇打打工。而这两大群体的主要思想观念体现在：一是认识上存在误区。多年来土地作为农民赖以生存的最基本的生产资料，仍是农民赖以生存的主要来源和生活保障，大多数农民恋土情结较浓。怕土地流转出去后，自己失去土地承包权，没有了生活的“最低保障线”，因此不愿流转出去。加之农村社会保障机制的缺失，若让农民离开土地，他们始终感到生存保障不稳定，所以在没有固定收入来源的情况下，农民宁肯守着几袋粮踏实，不愿流转出去“无着无落”。二是传统思想比较严重，都在打自己的小“算盘”。随着粮食价格的不断上涨，一些留守老人心里想闲着也是闲着，搞点算点。再加上各项农业补贴，国家粮补直接到户，“不占白不占”心理普遍存在。三是由于少数村干部对《中华人民共和国农村土地承包法》理解不彻底，在流转过程中引导不力，方法不当，部分乡镇没有严格按照土地承包经营权流转的要求管理，在土地流转方面出现过一些纠纷，影响了部分农户。使他们心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益。从而导致即使家庭主要劳力外出务工、经商，也舍不得将土地流转出去，从而限制和影响了土地流转。

　　(二) 流转行为不规范、机制不健全，跟踪服务不到位，在一定程度上影响土地流转的速度和农户对土地流转的积极性。据调查了解，今年以来，虽然全市的乡镇基本上都成立了相应的服务机构，但流转的长效机制没有形成，流转信息不畅，跟踪服务还需要下大力落实。

　　一是流转行为不规范，增加流转纠纷隐患。主要表现在：1、无规范性合同，口头协议较为普遍。农户之间的土地流转无规范的流转合同，相当部分只有双方当事人才知道的口头协议，认为都是亲戚或关系较好的邻居，不用签订合同，留下了发生纠纷的隐患。少数大宗土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定；没经农村土地发包主体的村委会鉴证、盖章；也未报乡镇农村承包合同管理部门备案。调查资料显示，全市32.55万亩流转土地中，签订书面流转合同的不足20%。2、流转主体不合法。在签订农户与企业之间土地流转合同时，转让方多是村委会，有的甚至是乡镇政府，而土地承包经营权人又没有委托书，造成流转双方主体资格不明确。3、流转耕地期限不明确，与政策规定不符，为日后引发纠纷埋下隐患。

　　二是流转机制不完善。主要表现在：（1）乡镇、村的服务机构不专业。农村土地流转和规模化经营工作没有相对完善的工作机构和健全的工作队伍;没有建立土地流转档案管理制度，不能对每一宗土地流转都建立流转台帐和流转卡，使土地流转工作不规范;没有建立土地流转矛盾纠纷排查制度，不能及时发现土地流转和规模化经营中的矛盾和问题，沟通协调工作做的不够，不能为农民搞好服务。（2）土地流转市场没有形成。村民委员会和村民小组的服务职能作用没得到充分发挥，尤其是对协调流转，指导签订合同等服务不能及时跟上，制约着土地流转。

　　三是跟踪服务不到位，影响农户对土地流转的积极性。一方面未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。另一方面，土地流转中农民的长期利益和根本利益不能完全得到保障，致使一些农民不敢流转土地。比如说：业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金；少数业主租赁的土地迟迟不投入资金进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，期间不按时支付农民和集体的租赁金；选择的业主开发能力弱，难于兑现租赁金。再一个就是农村社会保障薄弱。土地是农民最基本的生产资料，又是最基本的生活保障，还是发展的重要资源。尽管目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系在不断地健全、完善，但农民主要还是依靠土地来解决吃饭问题和依赖土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。在目前农村劳动力转移就业还不稳定，养老保险、社会救助，农作物的经营风险尚无保证的情况下，农民担心利益受损，“不敢”流转或交出承包权。

　　（三）基础设施不齐全，建设养护不配套，农业产业化程度不高制约大规模流转。一是基础设施建设欠缺制约了大规模流转。衡阳市现有各类水利工程大部分兴建比较早，经过多年运行，大部分设施已经严重老化，虽然近年来政府部门加大了建设维修力度，但总体上抗御自然灾害的能力相当有限。一旦遇到天洪涝旱灾，损失是相当巨大的。二是地形地势影响。衡阳农村大部分都是丘陵地区，不便于修建农田沟渠和机耕道，影响大户的正常生产作业。据了解，这些问题主要集中在“旱田”和“二旱田”还有部门山盆地地区，很难进行机械化作业。三是农地分散，难以形成规模流转。农户地块小而且分散，家庭经营承包时，为了公平，把同一等级的地块，按照总户数进行了等分，使得所有农户地块小而且分散，有的就是分到几分地。这样一来，种粮大户承包的土地也就分散穿插于其他农户的水田中，给大户的生产布局、稻田排灌、病虫防治、机械化作业等带来一定难度，不便于统一布局和集中管理，导致一些承包大户难成规模。另外还有存在个别农户的影响。由于土地分户经营，承包大户在实施土地流转、实行规模经营时，往往因为一户或几户不愿意流转土地，使土地规模化流转难以完成，从而导致土地分散，制约了规模经济的发展。

　　(四)农业生产投融资困难，土地集中流转难度大。农民农村信贷限额过低，农民融资渠道窄，规模化发展的资金没有保障，上扬的土地流转价格加大前期资金注入，大户规模扩大困难，制约了现代农业的发展，影响土地流转。大面积承包土地从事高效农业开发，需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租赁金支付，而目前全市从事农业开发的业主真正有实力的并不多，现行金融政策限制用流转的农地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，业主开发资金少，发展受到限制。

　　三、对推进衡阳高农村土地流转思考与对策

　　(一) 加大宣传力度，为农村土地流转营造良好氛围。通过大力宣传报道土地流转的好经验、好典型，提高广大基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，树立正确的观念，形成推进农村土地流转、发展规模经营的共识和内在动力，加快规模化经营。加强宣传引导，提高思想认识。进一步加大对土地承包经营权流转有关法律法规的讲解和宣传，提高乡村干部和农民群众对土地流转有关政策的认识。借助广播电视等新闻媒介广泛宣传土地流转典型经验，组织农村土地流转管理部门负责同志、乡村干部和村民到土地流转工作开展较好的地方参观学习，充分借鉴外地成功经验少走弯路，发挥典型示范引导作用，提高农民进行土地流转的自觉性和主动性。

　　(二)健全机制，加速推进土地流转。建立健全耕地保护和流转的长效机制，提高耕地的有效利用，要鼓励和引导农户在不改变耕地农业用途的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、出租、入股等方式流转土地承包经营权，具体要做好四个方面的工作：一是各县市区要建立专业的土地流转服务机构。统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，引导土地流转规范有序发展；二是加强对土地流转的有效监督的规范管理，促使土地顺利、有序流转；三是要推进农村社会保障制度建设，解除农民的后顾之忧，让他有条件、有保障地流转土地。四是建立健全土地流转纠纷调处机制。各县市区经管局和乡镇经管站要分别成立农村土地承包纠纷仲裁调解机构，要健全完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系，及时有效化解矛盾。同时，各级农村经管部门与纪检、监察、国土、司法等部门通力协作，严厉打击房地产用地“撂荒”，无偿收回闲置满二年的土地，提高土地利用率，积极纠正和查处严重侵害农民土地承包权益，强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题，健全依法解决农民土地承包突出问题的长效机制。

　　(三) 整合资金，加大扶持力度。各级政府应协调农村信用社通过小额贷款帮助种粮大户解决部分生产资金，并严格将“四大补贴”按“谁种田、谁受益”的原则发放到种粮大户手中，既真正贯彻落实了政策精神，又在一定程度上解决了大户资金不足的困难。同时，要整合各类支农资金，统一调配使用，重点用于解决粮食规模化生产中急需解决的关键问题，避免“撒胡椒面”式使用项目资金导致“钱用光了，问题依然没能解决”的局面。需设立专项资金，直接用于扶持大户和专业合作组织。

　　(四) 合理配置，加强设施建设和管护。良好的生产条件是粮食规模化生产的基础，也是降低风险，增产增收的重要保证。要按照中央一号文件的要求，确保各级一定比例的国有土地出让金用于高标准农田建设，并向种粮大户倾斜。要将粮食规模化生产者承包的水田纳入农业开发项目范围，集中投入，实施路、田、水、沟渠综合改造，切实增强抵御自然灾害的能力。新建晒场和仓贮设施满足大户和粮食规模化生产的需要，同时应设立专门的组织机构对已建设好的农田水利基础设施进行管护，确保设施发挥，延长使用年限，降低再建设投入。

　　[供稿：衡阳市统计局李尔平  张孝鹏  李喜]
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