改革开放20多年来，国民经济由最初的低速发展到近十年来的高速增长，致使我国的综合国力日益强大，国民的工资收入也成倍增长，人们物质生活水平得到了快速提高，但同时，另有部分城市居民却陷入了贫困的境地。为了全面了解城市贫困人口的实际情况和城市居民最低生活保障制度的实施情况，根据省统计局的统一部署，我们于近日组织实施了对娄底市城市低保户的抽样问卷调查。从确定抽样框、样本量到入户调查，历时15天，完成问卷120份，现就120家低保户的调查情况汇总分析如下。
一、 城市居民最低生活保障制度出台的由来
上个世纪八十年代，我国的贫困问题一向被看作是农村特有的现象，这不仅因为农村的贫困人口在全国贫困人口中占很高的比例，而且还因为当时城市的贫困人口的绝对数量也是微不足道的。据世界银行当时估算的结果，1980年，我国农村贫困人口的比例高达28%，而城市贫困人口的比例仅为2%左右，根据以上比例计算出的1980年我国农村贫困人口总数为2亿多，而城市贫困人口总数为4百万左右，前者是后者的50倍。到了八十年代末期，我国城乡贫困人口的绝对数量和比例都有了大幅度的下降，到了1989年我国农村的贫困人口仍有1亿3千万，而城市的贫困人口有1百万左右。
可是进入九十年代以后，我国经济经历了八十年代末和九十年代初的三年治理整顿，城市居民收入增速减缓，收入差距日益扩大，城市贫困现象发生了逆转，也就是说城市贫困人口的比例从以前的下降趋势变为逐渐上升的趋势。据美国学者阿齐兹.卡恩估算，1995年我国城市贫困发生率比1988年上升了12%，到了九十年代末期，我国城市贫困状态变得更加严重，城市内部居民收入差距的进一步扩大，失业和下岗职工突发的大量增加，加剧了城市贫困的恶化。据中国社会科学院与美国、日本、澳大利亚学者共同合作，于2002年对我国13个城市5300个住户进行的抽样调查，相对于1995年，1999年的贫困发生率上升了10%左右，并由此估算出1999年城市整体贫困发生率已达5.9%，全国城市贫困人口大约为2300万左右，是1989年的23倍。
成立于七十年代末期的娄底市，当时拥有人口312万，其中非农业人口（城市人口）32万，由于当时所有的企业基本上是国有企业，就业率高，在国有经济一统天下的情况下，所有的社会保障制度都是针对国有经济部门来制订的，也就意味着社会保障覆盖了城镇几乎所有的劳动力，据估算，当时娄底的城市贫困人口比例不到1%（3200人左右），低于全国1个百分点。随着改革开放的不断深化，和经济体制的转轨，我市城市人口贫困率也经历了由低到高逐渐变化的一个过程，由八十年代有1%不到，到2001年的9.7%（7.9万人）（此数据来自娄底市城调队），已高出全国2-3个百分点。为了让生活在贫困线以下的城市居民基本生活得到保障，党中央、国务院于1997年出台颁布了《城市居民最低生活保障制度》，并于当年7月1日在全国开始实施。
二、 城市居民最低生活保障户的现状
要了解城市低保户的生活状况，首先，有必要弄清楚哪种情况为最低保障对象。按照国务院[1997]29号文件规定：家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要有以下三类"①无生活来源，无劳动能力，无法定瞻养人抚养人的居民；②领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业、家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；③在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资，基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍于最低生活保障标准的居民。
其次，最低生活保障标准又是多少？按国务院文件规定，最低生活保障标准由各地人民政府制定。由于各地情况不同，所以标准也不一样。娄底市娄星区为每人每月130元，其他四县市为每人每月104元（2003年3月份的标准），加权平均后为每人每月113元。
这次随机抽样的120户最低生活保障户，分布在娄星区、涟源市和冷水江市三个城市。通过对不同职业、不同身份、不同单位、不同行业的低保家庭的问卷调查，较为全面地了解了我市城市居民低保户目前的一些基本现状：
（一） 老、幼、残和三无人员在低保人口中占有较大比重。
此次调查的120户低保户359人中，老年人（60岁以上）53人，占11%，女性168人，占36%，残疾人35人，占7%，学生和儿童94人，占20%，三无人员30人，占6%，其他89人，占19%，由此可以看出：老、幼、残、三无人员在低保人口中占有较大的比例（44%）是最低收入家庭难以脱贫的一个原因。
（二） 被调查的低保人员，受教育程度低，自我发展能力差。
据调查，在359人中：大学本科以上的仅7人，占2%；大专文化的5人，占1%；中专或高中以上（包括职校和技校）的69人，占19%；初中文化的136人，占38%；小学及以下的142人，占40%，以上数据显示，受教育程度的偏低，是贫困家庭难以脱贫的一个瓶颈。
（三） 被调查户，就业状况差。
在被调查家庭359人中仅18人（5%）有工作岗位，而108人（30%）为下岗失业人员；4人（1%）为离退休人员，由此可知设有一份稳定的工资收入，是贫困家庭贫困的一个主要原因。
（四） 低保家庭中有劳动能力的人口比重较低，就业人员月均收入微薄。
在359人中有劳动能力和部分劳动能力的只有177人(49%)，不到一半，有43人（12%）无劳动能力。而有劳动能力能实现就业的只有98人。贫困家庭中剔除三无人员外，平均每户拥有1.4个劳动力，按湖南省劳动保障部门的规定，劳动报酬支付标准每小时不得低于3.5元计算，倘若这些家庭中只要有1名劳动者，每月从事22天每天8小时的工作时间，就可得到每月616元的劳动报酬，四口以下的家庭，完全能脱贫，但现实却要糟糕得多。在98名就业者中，月收入在100元以下的有26人，101-200元的32人，201-300元的25人，301-400元的11人，401元以上的4人。显然这些人并没有得到充分的就业。
（五） 低保障家庭人均收入低。
就调查今年3月份的收入情况来看：120户低保户3月份家庭应得总收入29772元。其中工资收入3270元，养老保险金或离退休金1000元，失业保险金160元，下岗基本生活费2013元，瞻养费1279元，自谋职业收入16464元，解除劳动关系补偿806元，其他2741元，月人均应得收入83元，比全省月人均收入93元低了10元，离我市平均最低生活保障月人均113元尚差30元。由于各方面的原因，总收入中，应得收入被拖欠。其中拖欠养老保险金或离退休金300元，拖欠下岗基本生活费6900元，所以3月份月人均实得收入只有57元，月人均拖欠26元。
（六） 低保面没有达到国家应保尽保的要求，低保金发放偏低。
从调查3月份的情况看，120户贫困家庭359人中只有231人实际领取了低保金额，也就意味着只有64%的贫困人口享受了低保待遇。低于全省（82%）18个百分点。3月份领取的低保金额总计6094元，其中25元以下的35人，26-45元的16人，46-65元的34人，66元以上的35人。最高的领取月人130元，最低的月人10元。人均实领26.4元（按实领人数231人计算），若按应领人数359人计算，人均月领取17元，尚有13元的缺口。
（七） 低保户致贫原因多种多样，但家庭成员有劳动能力无就业门路致贫的比例占首位。
在调查访问中，回答因病致贫的21%，因残致贫的9%，因天灾人祸致贫的3%，因长期（6个月以上）拖欠工资、下岗生活费、离退休金的10%，单亲家庭致贫的8%，供子女上学致贫的15%，由于有不良嗜好致贫的只有1人，成员家庭有劳动能力但无就业门路致贫的27%，家庭成员有劳动能力但不愿意就业致贫的为1人，其他为7%。从我们访问的情况看，因病支出的医药费、长期拖欠应得的各种收入及不断上涨的子女教育经费等也是致贫的主原因之一。
三、 城市低保工作所面临的形势
从80年代我国对特困人员实施的社会救济到90年代中末期，城市居民最低生活保障制度的建立，确实使各个时期的"三无人员"及特困户有了最基本的生活保障，为安定人心，维护社会稳定起到了关键作用。随着下岗失业人员的不断增加，再就业的难度增大，贫困人口仍在不断扩大，因此低保工作面临的形势更加严峻,主要表现在以下两个方面。
（一） 应保尽保面临很大压力。
据国家民政部调查，目前我国城市贫困人口约有1400万。娄底市为10.8万人（市民政局的摸底数），按中央、省委提出的应保尽保的要求，对于经济并不是很发达的娄底来说，在人力、物力和财力方面，确实面临很大压力。
（二） 补助资金紧缺。
尽管中央财政对城市最低生活保障的补助由2001年23亿元增加到2002年46亿元，2003的92亿元，但由于僧多粥少，光靠中央、省财政对我市的低保补助是有限的。供需矛盾得不到缓解。目前娄底市民政局，对低保对象人均月补助为30元，比全省人均补助40元少10元，比全国人均补助60元少30元。这次抽样调查显示：我市低保家庭月人均应得收入83元，最低生活保障补助人平17元（按应保人数计算，若按实际领取人计算为26.4元），两项之和为100元，按我市目前城市贫困人口10.8万人及最低生活保障线人均113元计算，目前我市每年尚有1685万元的资金缺口。
一、 城市居民最低生活保障制度出台的由来
上个世纪八十年代，我国的贫困问题一向被看作是农村特有的现象，这不仅因为农村的贫困人口在全国贫困人口中占很高的比例，而且还因为当时城市的贫困人口的绝对数量也是微不足道的。据世界银行当时估算的结果，1980年，我国农村贫困人口的比例高达28%，而城市贫困人口的比例仅为2%左右，根据以上比例计算出的1980年我国农村贫困人口总数为2亿多，而城市贫困人口总数为4百万左右，前者是后者的50倍。到了八十年代末期，我国城乡贫困人口的绝对数量和比例都有了大幅度的下降，到了1989年我国农村的贫困人口仍有1亿3千万，而城市的贫困人口有1百万左右。
可是进入九十年代以后，我国经济经历了八十年代末和九十年代初的三年治理整顿，城市居民收入增速减缓，收入差距日益扩大，城市贫困现象发生了逆转，也就是说城市贫困人口的比例从以前的下降趋势变为逐渐上升的趋势。据美国学者阿齐兹.卡恩估算，1995年我国城市贫困发生率比1988年上升了12%，到了九十年代末期，我国城市贫困状态变得更加严重，城市内部居民收入差距的进一步扩大，失业和下岗职工突发的大量增加，加剧了城市贫困的恶化。据中国社会科学院与美国、日本、澳大利亚学者共同合作，于2002年对我国13个城市5300个住户进行的抽样调查，相对于1995年，1999年的贫困发生率上升了10%左右，并由此估算出1999年城市整体贫困发生率已达5.9%，全国城市贫困人口大约为2300万左右，是1989年的23倍。
成立于七十年代末期的娄底市，当时拥有人口312万，其中非农业人口（城市人口）32万，由于当时所有的企业基本上是国有企业，就业率高，在国有经济一统天下的情况下，所有的社会保障制度都是针对国有经济部门来制订的，也就意味着社会保障覆盖了城镇几乎所有的劳动力，据估算，当时娄底的城市贫困人口比例不到1%（3200人左右），低于全国1个百分点。随着改革开放的不断深化，和经济体制的转轨，我市城市人口贫困率也经历了由低到高逐渐变化的一个过程，由八十年代有1%不到，到2001年的9.7%（7.9万人）（此数据来自娄底市城调队），已高出全国2-3个百分点。为了让生活在贫困线以下的城市居民基本生活得到保障，党中央、国务院于1997年出台颁布了《城市居民最低生活保障制度》，并于当年7月1日在全国开始实施。
二、 城市居民最低生活保障户的现状
要了解城市低保户的生活状况，首先，有必要弄清楚哪种情况为最低保障对象。按照国务院[1997]29号文件规定：家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要有以下三类"①无生活来源，无劳动能力，无法定瞻养人抚养人的居民；②领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业、家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；③在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资，基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍于最低生活保障标准的居民。
其次，最低生活保障标准又是多少？按国务院文件规定，最低生活保障标准由各地人民政府制定。由于各地情况不同，所以标准也不一样。娄底市娄星区为每人每月130元，其他四县市为每人每月104元（2003年3月份的标准），加权平均后为每人每月113元。
这次随机抽样的120户最低生活保障户，分布在娄星区、涟源市和冷水江市三个城市。通过对不同职业、不同身份、不同单位、不同行业的低保家庭的问卷调查，较为全面地了解了我市城市居民低保户目前的一些基本现状：
（一） 老、幼、残和三无人员在低保人口中占有较大比重。
此次调查的120户低保户359人中，老年人（60岁以上）53人，占11%，女性168人，占36%，残疾人35人，占7%，学生和儿童94人，占20%，三无人员30人，占6%，其他89人，占19%，由此可以看出：老、幼、残、三无人员在低保人口中占有较大的比例（44%）是最低收入家庭难以脱贫的一个原因。
（二） 被调查的低保人员，受教育程度低，自我发展能力差。
据调查，在359人中：大学本科以上的仅7人，占2%；大专文化的5人，占1%；中专或高中以上（包括职校和技校）的69人，占19%；初中文化的136人，占38%；小学及以下的142人，占40%，以上数据显示，受教育程度的偏低，是贫困家庭难以脱贫的一个瓶颈。
（三） 被调查户，就业状况差。
在被调查家庭359人中仅18人（5%）有工作岗位，而108人（30%）为下岗失业人员；4人（1%）为离退休人员，由此可知设有一份稳定的工资收入，是贫困家庭贫困的一个主要原因。
（四） 低保家庭中有劳动能力的人口比重较低，就业人员月均收入微薄。
在359人中有劳动能力和部分劳动能力的只有177人(49%)，不到一半，有43人（12%）无劳动能力。而有劳动能力能实现就业的只有98人。贫困家庭中剔除三无人员外，平均每户拥有1.4个劳动力，按湖南省劳动保障部门的规定，劳动报酬支付标准每小时不得低于3.5元计算，倘若这些家庭中只要有1名劳动者，每月从事22天每天8小时的工作时间，就可得到每月616元的劳动报酬，四口以下的家庭，完全能脱贫，但现实却要糟糕得多。在98名就业者中，月收入在100元以下的有26人，101-200元的32人，201-300元的25人，301-400元的11人，401元以上的4人。显然这些人并没有得到充分的就业。
（五） 低保障家庭人均收入低。
就调查今年3月份的收入情况来看：120户低保户3月份家庭应得总收入29772元。其中工资收入3270元，养老保险金或离退休金1000元，失业保险金160元，下岗基本生活费2013元，瞻养费1279元，自谋职业收入16464元，解除劳动关系补偿806元，其他2741元，月人均应得收入83元，比全省月人均收入93元低了10元，离我市平均最低生活保障月人均113元尚差30元。由于各方面的原因，总收入中，应得收入被拖欠。其中拖欠养老保险金或离退休金300元，拖欠下岗基本生活费6900元，所以3月份月人均实得收入只有57元，月人均拖欠26元。
（六） 低保面没有达到国家应保尽保的要求，低保金发放偏低。
从调查3月份的情况看，120户贫困家庭359人中只有231人实际领取了低保金额，也就意味着只有64%的贫困人口享受了低保待遇。低于全省（82%）18个百分点。3月份领取的低保金额总计6094元，其中25元以下的35人，26-45元的16人，46-65元的34人，66元以上的35人。最高的领取月人130元，最低的月人10元。人均实领26.4元（按实领人数231人计算），若按应领人数359人计算，人均月领取17元，尚有13元的缺口。
（七） 低保户致贫原因多种多样，但家庭成员有劳动能力无就业门路致贫的比例占首位。
在调查访问中，回答因病致贫的21%，因残致贫的9%，因天灾人祸致贫的3%，因长期（6个月以上）拖欠工资、下岗生活费、离退休金的10%，单亲家庭致贫的8%，供子女上学致贫的15%，由于有不良嗜好致贫的只有1人，成员家庭有劳动能力但无就业门路致贫的27%，家庭成员有劳动能力但不愿意就业致贫的为1人，其他为7%。从我们访问的情况看，因病支出的医药费、长期拖欠应得的各种收入及不断上涨的子女教育经费等也是致贫的主原因之一。
三、 城市低保工作所面临的形势
从80年代我国对特困人员实施的社会救济到90年代中末期，城市居民最低生活保障制度的建立，确实使各个时期的"三无人员"及特困户有了最基本的生活保障，为安定人心，维护社会稳定起到了关键作用。随着下岗失业人员的不断增加，再就业的难度增大，贫困人口仍在不断扩大，因此低保工作面临的形势更加严峻,主要表现在以下两个方面。
（一） 应保尽保面临很大压力。
据国家民政部调查，目前我国城市贫困人口约有1400万。娄底市为10.8万人（市民政局的摸底数），按中央、省委提出的应保尽保的要求，对于经济并不是很发达的娄底来说，在人力、物力和财力方面，确实面临很大压力。
（二） 补助资金紧缺。
尽管中央财政对城市最低生活保障的补助由2001年23亿元增加到2002年46亿元，2003的92亿元，但由于僧多粥少，光靠中央、省财政对我市的低保补助是有限的。供需矛盾得不到缓解。目前娄底市民政局，对低保对象人均月补助为30元，比全省人均补助40元少10元，比全国人均补助60元少30元。这次抽样调查显示：我市低保家庭月人均应得收入83元，最低生活保障补助人平17元（按应保人数计算，若按实际领取人计算为26.4元），两项之和为100元，按我市目前城市贫困人口10.8万人及最低生活保障线人均113元计算，目前我市每年尚有1685万元的资金缺口。
四、 搞好低保工作的对策建议
（一） 将低保工作纳入议事日程。
城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是依法保障贫困群众基本生活权益的最后一道安全网；是缩小社会不公平、化解城市贫困居民的生活风险的最有效措施，是促进整个社会经济协调、稳定、健康发展的有力保障，因此各级政府及有关部门要将这一工作纳入议事日程，并作为一项重要的基础工程来抓。
（二） 实现多元化筹资、缓解资金短缺的局面。
作为中央政府，应尽快形成社会保障制度的稳定的财政拨款增长机制，同时明确将利息税、个人所得税、遗产税等用于社会保障。以确保政府真正担负起主导社会保障改革的责任。作为地方政府，一方面，应将低保资金列入财政预算，切实加大各级财政的投入力度确保低保金及时足额发放；另一方面，将闲置的国有厂房、设备等以置换、拍卖等方式变现国有资产，以补偿中老年职工养老基金的不足；第三调动非政府组织和市场分担相应的社会保障责任的积极性。
（三） 政府在提高经济效益的同时，应建立一些劳动密集型的生产项目，让更多的贫困下岗失业人员实现再就业。
（四） 政府有关部门及社区居委会有针对性地加强对贫困人口就业技能的培训，增强他们的自我发展能力。
（五） 贫困者本身要自强自立，自我脱贫，不要等靠政府救济，毕竟靠自我劳动脱贫致富是件极光荣的事。
（六） 进一步完善社会保障体系，使他们老有所养、失业有所靠，生病有所依，真正体会到党和政府的温暖和社会主义制度的优越性。
（一） 将低保工作纳入议事日程。
城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是依法保障贫困群众基本生活权益的最后一道安全网；是缩小社会不公平、化解城市贫困居民的生活风险的最有效措施，是促进整个社会经济协调、稳定、健康发展的有力保障，因此各级政府及有关部门要将这一工作纳入议事日程，并作为一项重要的基础工程来抓。
（二） 实现多元化筹资、缓解资金短缺的局面。
作为中央政府，应尽快形成社会保障制度的稳定的财政拨款增长机制，同时明确将利息税、个人所得税、遗产税等用于社会保障。以确保政府真正担负起主导社会保障改革的责任。作为地方政府，一方面，应将低保资金列入财政预算，切实加大各级财政的投入力度确保低保金及时足额发放；另一方面，将闲置的国有厂房、设备等以置换、拍卖等方式变现国有资产，以补偿中老年职工养老基金的不足；第三调动非政府组织和市场分担相应的社会保障责任的积极性。
（三） 政府在提高经济效益的同时，应建立一些劳动密集型的生产项目，让更多的贫困下岗失业人员实现再就业。
（四） 政府有关部门及社区居委会有针对性地加强对贫困人口就业技能的培训，增强他们的自我发展能力。
（五） 贫困者本身要自强自立，自我脱贫，不要等靠政府救济，毕竟靠自我劳动脱贫致富是件极光荣的事。
（六） 进一步完善社会保障体系，使他们老有所养、失业有所靠，生病有所依，真正体会到党和政府的温暖和社会主义制度的优越性。
[娄底市统计局彭争鸣 供稿]
