小城镇，大战略。小城镇建设是城镇化战略的重要组成部分，对于吸纳农村劳动力、活跃城乡经济、加速城市化进程具有重要意义。进入21世纪，工业化、城镇化、农业产业化被国家列为经济和社会发展的三大战略，加快小城镇建设被各级政府提到了重要的议事日程。到目前为止，小城镇建设进展如何？存在什么问题？下一步如何推进？这些问题受到社会各界的普遍关注。为探明真实情况，我们在娄底市进行了广泛深入的调研。
一、 小城镇建设的现状
娄底市是湖南中部一个欠发达的地级市，人口400万，面积8117平方公里。从二十世纪八十年代后期开始，实施撤区并乡扩镇，1994年到1998年出现了小城镇扩张的高潮，1999年以后进入平稳发展期。到2002年，娄底市小城镇建设的基本情况是：
（一） 小城镇个数。到2002年底止，娄底市5个县市区92个乡镇街道办事处中有58个小城镇，比1991年增加28个。其中，县政府驻地镇2个，国家级试点镇1个，省级试点镇1个，市确定的重点镇10个。
（二） 小城镇人数。58个小城镇的总人口为283万，其中常年居住在镇政府所在地即镇区的人口为41万，镇区人口占全部人口的比重为14.5%，比1991年提高8个百分点。镇区面积占小城镇全部面积的比重为1.6%。
（三） 小城镇的经济总量。2002年的经济总收入为165亿元，是1991年的2.1倍；其中乡镇企业产值110亿元，乡镇企业从业人员19.6万人。镇区的乡镇企业产值为33亿元，占58个小城镇全部乡镇企业产值的30%。
（四） 镇区基础设施。2002年底，平均每个城镇的镇区拥有汽车站0.7个，供水站0.9个，圾垃处理站0.8个，集贸市场1.5个。
（五） 镇区人民生活。2002年底。镇区自来水普及率为72%，生活用燃气普及率50%，有线电视入户率74%，人均住房面积25平方米。
纵向比较，十多年来娄底市的小城镇建设确定取得了长足的进展，但与城镇化的目标相比，还有很大的差距，只能说是刚刚走步，存在的问题还很多，后面的路还很漫长。
二、 存在的主要问题
目前，小城镇建设中存在的突出问题主要有三个方面：
一是城镇规模过小，城镇化进程缓慢。到2002年底止，在娄底市58个小城镇中，除两个县城驻地镇即永丰和上梅镇外，其他56个小城镇的镇区人口平均只有4249人，其中镇区人口不足1000人的有4个，镇区人口在1000人以上、5000人以下的有38个，5000人以上的14个。镇区人口在5000人以下的占小城镇总数的75%，2万人以上的仅3个，占总数的5%。娄底市确定的十个重点小城镇有的为百年古镇，有的为国有大中型企业所在地，其区位条件、产业基础、市场发育程度与其他小城镇相比都是相当突出的，但近几年来人口集聚的速度也相当缓慢。从1996年到2002年这7年时间，10个重点小城镇镇区人口年均仅增加103人。所以，娄底市现有小城镇的人口规模和人口集聚速度都偏低，而镇区人口集聚程度是衡量城镇化发展规模和发展水平的主要指标，从国内外城镇发展的经验来看，只有当镇区人口达到5万人时，城镇的资源配置效益才能发挥出来，人口规模过低，就会造成城镇资源浪费。
二是缺乏产业支撑。绝大多数小城镇缺乏产业支撑，三次产业发展平平，经济聚集能力严重不足。所谓小城镇仅仅是相对集中的居民点，虽然有的建了成条街道，但门面使用率低，人流冷清，资源闲置，对转移农村劳动力，提升农村经济没有特别明显的作用。
三是小城镇建设资金严重不足。小城镇建设资金来源主要有以下几个方面：第一是财政投资。但上级财政所着眼的是大中城市与重点工程，而乡镇一级的财政，仅仅维持“吃饭”水平，许多乡镇还靠举债度日。依靠乡镇财政投资既不现实也无可能。第二是银行贷款。现在银行实行资产负债管理，注重贷款的安全和效益，而小城镇建设具有长期性和公益性，投资回报短期难以见效，因此很难得到银行信贷支持。第三是招商引资。娄底市的小城镇由于本身吸引力有限，在招商引资上鲜有大手笔。相反，本地资金大户纷纷外流。据调查，仅在长沙株易路口购地建房、经营办店的双峰籍人士就超过500户，这些人之所以义无反顾离生他养他的故土而去，是因为故乡的城镇尚不足为他们构建创业的平台。第四是以地生财。以地生财，曾是小城镇建设的主要资金来源渠道，但自从土地审批权上收以后，这条道路基本上被堵死。因为土地征购和开发成本大增，按目前出售的土地价格计算，基本上无利润可言。巧妇难为无米之炊，资金缺乏使得小城镇建设举步维艰，有些小城镇连路灯照明的正常费用都无力支付。没有一条像样的街道、没有一盏路灯，一条公路两排房，背后一个圾垃场，就是很多小城镇的真实写照。
三、 建议
实践证明，为搞小城镇而搞小城镇建设是没有出路的。必须从客观上、全局上改变小城镇发展的体制与机制，探索小城镇建设投入上的新途径，市场运作上的新手段，才会有小城镇建设的新局面。
一是必须有效缩短小城镇建设的战线，制订以县城为中心、重点镇为基础的小城镇发展战略。譬如娄底市，本是一个经济发展相对滞后的地级市，整体区位条件不具备明显优势，不沿海、不沿江、不沿边、不沿港、不沿景（风景名胜区）、不沿市（大中城市）、城镇孕育供养不足，且在短时间内，经济难以实现跳跃式、跨越式发展。小城镇发展既存在先天不足，又存在后天不良，与其浪费大量的人力物力去造一些城不像城、村不像村的“空壳城镇”，不如凝聚有限的经济资源与社会资源，以县城为中心，以重点镇为基础，实现县城与重点镇的扩容提质，增强其辐射能力，实现以点带面，共同发展。实际上，在目前小城镇发展过多过滥，“天女散花”式的建设方式下，娄底市的小城镇建设正顽强地体现着这一发展规律。像永丰镇与上梅镇这样的县城驻地镇，具备了一定的经济实力与扩张力，相对于其它小城镇，城镇承载功能健全，发展空间广阔，相当多的农民都愿意进这样的小城镇。据调查，2002年，双峰县城驻地镇永丰镇的镇区人口达58280人，而该县其它12个建制镇镇区人口的总和也只达到39666人。新化县城驻地镇上梅镇的镇区人口为96185人，而新化其它18个建制镇的镇区人口之和仅34321人。因此，小城镇建设追求乡乡变镇，镇镇变城是不可能的。小城镇发展，最终是以经济发展为归依，受经济发展规律的制约，在一个地方，政府可以批给土地，可以批给资金，可以给予优惠政策，但政府不能批市场，不能批支柱产业，不能批区位优势，不能批文化区域认同，小城镇建设只能实行“择优扶强”，走“重点城镇、重点发展”的城镇化道路。
二是小城镇建设必须在规划上有更大的创新手笔。城镇是一种文明的象征，在一个城镇中，人口可以流动，企业可以搬迁，而城镇一旦成形就只能接受历史的检验、发展的检验。从这个意义上讲，城镇规划是千年大计。而现在，绝大多数小城镇的规划是各自独立的、短期的，缺乏长远眼光和整体配合的思路，有的甚至至今没有一个完整的规划。因此，小城镇建设必须重视规划，在规划上有更大的创新。第一要编制省域、市域整体城镇体系规划，并以此为指导，编制各小城镇的规划和控制性详规。譬如娄底市，必须以娄底为龙头，以潭邵高速公路、洛湛铁路、娄涟高等级公路为骨架，以两个县级市、两个县城驻地镇为基础，每个县市选择2-3个重点小城镇，编制市域城镇发展规划。从宏观上、全局上理清全市城镇发展纲目，进一步优化小城镇布局，将小城镇汇入分工明确、布局合理的城镇体系，利用大市场形成强有力的增长点，并以此将重点小城镇与一般建制镇、具有发展潜力的小城镇与一般小城镇区分开来。第二要突出特色规划。作为中西部欠发达地区的小城镇，必须突出特色原有生命力和吸引力。第三要实行高起点弹性规划。按照“长远规划、分步实施”的原则，配套和新建街道、自来水、煤气、污水管道等公用设施。一般重点小城镇按最低规模效益镇区5万人口的标准，县城驻地城镇按20万人口的标准进行规划施工，使小城镇走出挖了又填、填了又挖的建设误区。
三是小城镇建设必须进一步调整政策、改革体制。在一个地区的国民经济发展中，政策往往是解放或禁锢生产力的关键因素，搞对思路，才有出路。
──完善小城镇审批制度，提高小城镇建设的门槛。过去小城镇审批的主要参照指标有二项：即人口聚集规模、非农产值。评判标准比较单一，结果使一些乡镇受利益驱动，纷纷走上审批建制镇这条“独木桥”，使大量的乡村人口未通过空间和职业的有效转移，仅仅因为所在地的行政建制的变更而一夜之间成为城镇人口。导致大量的小城镇“鱼目混珠”。因此，在小城镇审批标准上要严格把关，除大幅度提高非农人口聚集规模与非农产值标准外，还必须从以下几个方面实行严格控制。一是数量控制。根据东、中、西部不同地区的经济发展水平，国家应从宏观上对每个县域或市域设立一个建制镇审批数量上限，原则上不得突破。二是每个小城镇必须有足够的行政区划范围与腹地人口作为支撑。这对经济欠发达的中西部地区的小城镇尤为重要。三是区位条件。这是一个综合性的因素，既要考虑交通、资源优势，又要考虑小城镇相互之间的距离。只有提高小城镇建设的门槛，才能让有条件的小城镇先发展起来。
──进一步扩大小城镇的行政区划范围，给小城镇提供更大的腹地支撑。上世纪90年代，很多地方为发展小城镇曾大规模地实行撤区并乡扩镇，收到了非常明显的效果，这个步子还要迈得更大，在市域城镇规划的指导下，进一步扩大重点小城镇的行政区划范围，县城驻在镇可将周围紧密联系的有关乡镇并入城关镇，促进区域基础设施统一布局和合力共建，扩大城镇规模，增强对区域经济的辖射带动能力。对那些区位条件较好而区域范围较小，人口总量偏少的建制镇，在做好区划方案的基础上予以必要调整，把人口、资源等重要生产要素向重点发展的中心镇引导。像双峰的青树坪、三塘铺、甘棠三镇，分布在一条不足6公里的直线上，3个镇各具特色，但均没有达到合理的人口规模，完全可以将三镇合一，在双峰形成一个次经济中心。
──完善土地制度，实行市场化运作。在非农用地指标上对县城驻地镇和重点小城镇实行倾斜，对一般小城镇的非农用地进行严格限制。同时做活“以地生财”、“以财建镇”的大文章。由政府高度垄断土地市场，不搞多头供地，不搞无序开发，不搞地价竞争，不搞协议出让，所有经营性土地一律实行公开拍卖。完善土地流转制度，农民承包的耕地和宅基地是农民的主要财产，处理这些问题才有可能使农民成为市民。可以允许农民将承包土地的使用权转包、出租转让、投资入股，还可以将农民承包的土地和宅基地按级差地租的收益折成一定比例调换城镇土地，或在其购买城镇住宅中按一定标准减去占用土地费用，并使之明确化，科学化，同时制订相应的法律法规使之法制化。
──改革小城镇财政管理体制，提高小城镇的积累水平。对于重点小城镇，要加大城镇建设资金的返回留成比例，增强小城镇的自我发展能力。
──下放管理权限，增强镇政府的综合管理职能。镇政府的现行机构主要强调纵向对口，而缺乏非农产业、社会事业发展和城镇建设所需的管理职能，实施城镇管理的权限大部分集中于县级管理部门，造成镇政府难以有效组织适合各自特点的城镇社会经济发展和建设规划。因此，必须理顺小城镇对口管理部门的职能，实行责权利统一，同时结合机构改革，赋予重点小城镇更多的管理权限，增强镇政府的综合管理能力。
──实行无歧视政策，降低农民入城“门槛”。我国农民为我国的城市化、工业化作出了巨大的贡献与牺牲，农民转化为市民，政府应提供各种方便，在农民入城、户籍管理、就业、购买住房、子女入学入托等方面一视同仁，实行无歧视政策。
──国家应该将小城镇作为城镇体系的基础来扶持，形成对小城镇的多方投入。由于小城镇生长于农村，常因“计划外”的性质备受歧视，使小城镇建设长期游离于城镇建设体系之外。长期以来，小城镇更多地被当作截流“民工潮”的“蓄水池”，刺激消费的“权宜”之计，而没有将其作为城镇系统的基础部分加以引导和扶持。对此，上级政府应该改变以往小城镇建设上“清静无为”的状态，况且随着综合国力的增强，中央政府有足够的财力把小城镇建设作为城镇体系的重要一环加以扶持与引导。像“九五”期间国家拿出几千亿来发展基础设施，“十五”期间，国家也完全有必要再拿出一定的资金，支持广大中西部地区的重点小城镇建设，所产生的效果及深远影响绝不会亚于对基础设施的投资。
四是小城镇建设，必须先兴产业，从根本上提高农民的收入水平，有效地增强镇域经济实力。城镇的出现，是经济发展到一定程度的必然结果。经济发展滞后，单靠外部推动，这样建起来的小城镇，必然起不到城镇应有的作用。最现实的途径是缓建“城”，先兴“业”，在小城镇建设上走出重基础设施建设轻产业发展的误区，小城镇的发展要与第二产业结合，做到“抓工兴镇”，小城镇的发展要与第三产业结合，做到“抓商富镇”，小城镇的发展要与农业产业化相结合，做到“抓农稳镇”，实现依托产业带动小城镇建设。在发展非农产业的指导思想上，要注意立足合理开发本地资源，围绕“农”字做文章，跳出“农”字谋发展。这样才能在实现非农产业壮大的同时，切实解决好农业增产、农民增收、农村经济发展问题，从根本上增强农民自身积累能力，提高进镇农民的富余水平和镇域经济实力。
[娄底市统计局 谭建新 供稿]
