隆回地处湘中偏西南，1947年拆邵阳、新化、武冈、溆浦部分边远乡镇置县，由于建县时间短，区位优势不足，县域经济发展滞后，属典型的人口大县，经济穷县。先后被确定为省定重点扶持县、国家“八七”扶贫攻坚重点县、新一轮扶贫开发重点县。县境处衡邵干旱走廊向雪峰山过渡地带，境内海拨落差大，南北气候迥异，五里不同俗，十里不同天是其自然、地理与人文环境的真实写照。部分行政村受特殊的自然地理与人文环境制约，基础设施差，经济发展滞后，群众生活困难，先后被确定为贫困村，予以重点扶持。“八七”扶贫攻坚已经结束，新一轮扶贫又进行了两年，贫困村发生了什么变化，新的贫困村现状如何，如何加速贫困村脱贫步伐。我们带着这些问题，组织对全县195个贫困村进行了问卷调查。调查结果表明：经过重点扶持，贫困村基础设施、群众生产和生活条件得到有效改善，群众生活水平有所提高，但基础设施项目摊子过大，真正发挥效益的不多，对贫困村产业扶持力度不够，经济发展后劲不足。因村制宜，因时利导，适时调整扶持重点，将成为大部分贫困村加快脱贫进程的必然选择。

    一、贫困村的现状

    1、贫困村基本情况。列入国家“八七”扶贫攻坚重点扶持县后，确定190个村进行重点扶贫，经过“八七”扶贫攻坚，先后有115个村摆脱了贫困，剩下的75个村因改善基础设施难度大，致贫因素复杂，尚未摆脱贫困。2001年底，结合新一轮扶贫开发，在原有75个尚未脱贫村的基础上，对全县所有行政村进行综合评价、筛选，重新确定120个村，共计195个村，报省扶贫办确认为重点扶贫村，首批确定98个村进行重点扶持。

    贫困村大部分地处偏远，自然环境较为恶劣，人口居住分散。195个贫困中有111个贫困村地处山区，其余84个村绝大多数处于重丘地带，有17个村属少数民族聚居村。北部贫困村绝大部分处于高海拨山区，南部贫困村一般属干旱死角，易遭受冷冻、干旱等自然灾害的侵袭。贫困村人口居住分散，195个贫困村有1140个自然村落，平均每个行政村有6个自然村落。

    2、贫困村基础设施与社会服务

    ——地处偏远，交通不便。195个贫困村中，还有6个村未通公路，通公路的村，有三分之二的村进村公路属等外公路，路况差，有三分之一的村进村公路属未铺砂毛坯路，全天候通过能力低。距最近的乘车点3公里以内的村35个，只占18%，其中在本村范围内有乘车点的只有7个，距离最近乘车点在5公里以上的120个，占62%，其中10公里以上的83个，占43%，最远的有30公里。大部分贫困村村民没有改变出行靠脚走、运输靠肩挑的原始方式。

    ——服务设施不全或远离基本社会服务设施。一是卫生福利设施不尽人意。有63个村无卫生室，有58个无合格乡村医生，有89个无合格接生员。二是大部分远离学校，学生上学难。195个贫困村中，有101个村无学前班。本村范围内有小学的只有56个，仅占29%，在没有小学的村中，距最近小学在3公里以内的88个，占63%，在5公里以上的58个，占42%，10公里以上的6个，最远的有15公里。距最近初中在3公里以内的只有54个，占28%，5公里以上的131个，占67%，其中10公里及以上的46个，占24%，最远的有25公里。三是远离信息投递中转点。距最近的邮局在3公里以内的只有32个，占16%，在5公里以上的129个，占66%，其中10公里及以上的87个，占45%，最远的有40公里。到2003年底还有6个村未通电话。

    ——远离县、乡政治经济中心。贫困村距县城距离在10公里以内的只有8个，仅占4%，30公里及以上的140个，占72%，其中50公里的106个，占54%，最远的有150公里。距乡镇政府所在地3公里以内的31个，仅占16%，5公里以上137个，占70%，其中10公里以上的93个，占48%，最远的有25公里。距最近市场在3公里以内的46个，仅占24%，在5公里以上的129个，占66%，其中10公里以上的87个,占45%，最远的有40公里。由于远离县乡政治经济中心，经济发展滞后，大多处在自给自足的自然经济状态，农产品商品率低。

    3、贫困村人口与主要自然资源

    195个贫困村居住有5.47万个农户，19.93万人口，占全县乡村人口的20%，拥有劳动力11.09万人，占全县劳动力总数的18%。贫困村人口出生率、自然增长率高于全县平均水平，2003年人口自然增长率为8.7%，高于全县2个百分点。

    贫困村拥有主要生产资源低同全县平均水平。贫困村大多处在山区或重丘地带，人均拥有旱土面积高于全县平均水平，但人均水田面积偏低，旱涝保收面积更少。人均水田面积0.52亩，比全县平均水平低0.05亩，人均旱涝保收面积0.3亩，比全县平均水平低0.1亩。

    4、产业结构单一

    一是农业结构单一，195个贫困村除粮食播种面积只略低于全县平均水平外（20%的人口占16%的粮食播种面积），园地面积和养殖水面积远低于全县平均水平。到2003年末，贫困村只有园地面积2537亩，不足全县总量的1‰，养殖水面积3799亩，只占全县总量的8%。2003年，贫困村蔬菜、经济作物面积68689亩 ，只占全县总量的11%。二是二、三产业发展滞后。195个村只有10个村有工商企业，仅有工商企业18个，且规模小，拥有从业人员不到60人。

    5、农业科技落后，自然灾害频繁

    2003年，贫困村只有4个使用节水栽培技术，只有10个村拥有塑料大棚，只有37个村举办过专业技术培训，2003年末，只有25个村有科技示范户。由于贫困村所处自然地理位置的特殊性，自然灾害频繁、灾害程度深。2003年有181个贫困村遭灾，其中166个村遭旱灾，3个村遭水灾，12个村遭冷冻灾害。粮食因灾减产3—5成的有134个，减产5—8成的42个，减产8成以上的4个，有13228户因灾缺粮，有近10000户无过年米。

    二、2003年的扶贫情况

    1、扶贫项目与扶贫资金投放。2003年，共有118个村实施了持扶贫项目（其中10个村只开展过退耕还林），占全县实施扶贫项目村的21%，实施扶贫项目218个，项目覆盖农户1.92万户，占全县扶贫项目覆盖农户的38%。投放扶贫资金698万元，其中无偿扶贫资金570万元，占全县投放无偿扶贫资金的72%，退耕还林102万元，占全县的3%。

    2、扶贫成果。2003年，贫困村新增和改扩建公路252公里，新增基本农田12亩，新增经济林800亩，新增教育用房2600平方米，完成退耕还林12968亩，2400人、2000头大牲畜解决饮水困难，3370人参加了技术培训。

    三、贫困村对扶贫工作意见与期盼

    1、当前扶贫工作中存在的不足。一是对产业扶持力度不足。2003年投放贫困村的570万财政无偿扶贫资金中，投放在改扩建公路和人畜饮水工程的372万元，占65%，投向生产行业的只有84万元，仅占15%。二是扶贫贷款对贫困村的扶持力度太小。2003年全县发放财政贴息扶贫贷款4180万元，而投放贫困村的不到50万元。三是部分扶贫项目特别是重点扶持的基础设施项目难以发挥效益。全县扶贫的重点放在公路修建和改扩建上，但大部分村级公路难以真正发挥效益，部分公路筑了路基，却没有铺砂，过不了两三年，就千沧百孔，破败不堪，通不了车。大部分村修路积极性高，但维护保养跟不上，据调查，全县有三分这二的村级公路得不到经常维护，有三分之一的公路不能正常通行，还有仅两成的村级公路成了聋子的耳朵——摆设，不仅浪费了投资，还白占了耕地，得不偿失。

    2、贫困村对扶贫工作的意见。一是项目确定以失公正，扶持力度不均。同等贫困程度的村，所确定的扶贫项目、所得到的扶贫资金差异悬殊太大，同一类型、工程量基本相当的项目，安排的扶贫资金差别过大，30%的村对此有意见。二是扶贫项目没有向贫困村倾斜。一些本不是贫困村或已脱贫的村实施的扶贫项目和投放的扶贫资金比贫困村还多，40%的村对此有意见。三是不同别级和同一级别的不同单位扶持的村，所得到的扶贫资金悬殊过大。省一级的几十上百万，市一级的十几万，县一级的一般不过十万，乡镇扶贫的不过2—3万。县直单位扶贫，有权有钱的同无权无钱单位比，一个在天宫，一个在人间，对此，30%的村有意见。

    3、贫困村希望得到的扶贫项目。195个村，有116个村对希望得到的扶贫项目做了选择，79个村未做选择，未做选择的村有三种类型。一类是主要困难解决得差不多的村，认为已扶了两年，要解决的问题基本解决，未解决的再要求也难以做到，此种类型的占20%。第二种类型是在两年扶贫中，得到实惠不多的村。这类村的被调查者认为，扶了两年，主要问题未能得到解决，投放的资金少，成效不明显，扶不扶没两样，扶贫单位不得力，自身能力不足，盼也是白盼，此种类型的占30%。第三种类型是尚未纳入重点扶持的村。这类村认为，是否得到扶持和扶持力度的大小，取决于村干部与县、乡领导、县扶贫办的关系，对扶贫村的确定随意性大，上面说你贫困，不贫困也贫困，上面说你不贫困，贫困也不贫困，反正与县乡、扶贫办领导不沾亲、不带故，盼扶贫项目恐怕是吃天鹅肉还难，这种类型占50%。

    在做出选择的116个村中，对所列出的16个可供选择项目，首选修建和改扩建公路的43个，选择种植业的27个，人畜饮水的15个，修建基本农田的11个，扶持养殖业的4个，解决电力设施的4个，改善卫生设施的3个，进行技术培训的3个，解决电视接收设施的2个，退耕还林的2个，发展农产品加工业的1个，改善学校设施的1个。从选择可以看出，虽然修建和改扩建公路、人畜饮水仍为贫困村的首盼，但扶持种养业发展和修建基本农田的愿望也较强烈。

    四、对加快贫困村脱贫步伐的思考与建议

    1、适时转移扶持重点。对贫困村的扶持要逐步从以改善交通条件、解决人畜饮水为重点，转向产业扶持、农田水利建设和劳动技能培训。贫困村基础设施落后是贫困村贫困的主要原因之一，也是确定贫困村的重要依据，改善基础设施理应成为扶持的重点，但目前，大部分贫困村基础设施得到善，从调查的情况来看，不通公路的行政村只有6个，仅占贫困村的3%，195个贫困村的1140个自然村中，已通公路的自然村815个，占71%，有126个村实现60%的自然村通公路，其中85个村实现了每个自然村通公路，可见，大部分村已不存在基础设施落后的制约。农田基本建设投不足，人多地少，人均拥有旱涝保收面积数量低，产业经济发展滞后，劳动力素质不高已由次要因素转变为主要因素。增加农田水利设施投入，改造水利设施，增加旱涝保收面积，加强劳动技能培训，应成为下段扶贫的重点。一是要根据贫困村的特点与优势，按照一乡一业，一村一品的要求，因地制宜扶持贫困村产业经济的发展。二是加大公用水利设施的扶持力度。要改革公共水利设施管理体制，将全部公用水利设施的产权通过拍卖、协议转让等形式过渡，变公有为私有，明晰产权，加强管理，发挥效益。在改革水利管理体制的同时，要加大对公共水利设施建设维护的扶持力度，力争贫困村人均旱涝保收稳产高产田达到0.5亩。三是加大对贫困村劳动力劳动技能培训扶持的力度。贫困村由于产业发展滞后，发展壮大产业需要一个相当长的过程，外出入工、创业已成为增加收入的主渠道（贫困村外出劳动力占劳动力的33%，2003年有142户外迁入城镇创业、置业）。因此，应把提高贫困村劳动力素质，打造劳务品牌，做为今后一段时间扶持的重点这一。对贫困村劳动力特别是贫困家庭的适龄劳动力免费（或免费与自助相结合）进行劳动技能培训，变纯劳力输出为劳力、技能输出，扩大劳务输出量，提高劳务市场占有率，增加劳务收入，加快脱贫进程。

    2、建立激励机制，缓解贫困村人多地少矛盾。对到贫困村投资创业、贫困村村民外出创业的给予奖励，对贫困村村民自愿放弃土地承包权的给予适当补贴。在扶贫资金中切块，设立贫困村创业奖与土地补偿基金。对在贫困村创办种、养基地、开办农产品加工企业的业主，根据创业规模、项目吸收劳力多少、效益潜力，给予必要的扶贫贷款支持，成效显著的给予奖励。对贫困村村民外出创业的，根据其规模，对贫困村劳动力或产品吸纳能力大小，给予奖励。对全户外出，自愿永久性放弃土地承包权的，给予一次性补贴。在发展经济的同时，减少贫困村直接依赖土地生存的人口数量，缓解人多地少的矛盾。

    3、改变扶贫方式，变驻村扶贫为联村扶贫。从“八七”扶贫攻坚开始，对重点扶贫村，由省、市、县、乡镇四级派工作组驻村扶贫，这种扶贫的模式，对帮助贫困村搞好扶贫规划、争取扶贫项目、监督项目实施等起到了重要作用，但也有其弊端，如贫困村争取的扶贫项目与得到扶持资金与驻村单位级别、地位、本身权利、资金实力直接相关，驻村工作队员农村工作经验不足，由村干部牵着鼻子走，增加村级经济负担等。为此，建议改派工作组驻村扶贫为单位联村扶贫，联村单位把工作重点由争项目、争资金转向扶贫规划、扶贫项目的监督实施，对项目的确立，由联村单位负责规划，做好项目预算，报扶贫主管部门汇审，由其依据项目轻重缓急，综合平衡预算，统筹立项和安排项目资金，确保项目的确立，资金安排客观公正。项目实施中，由联村单位派出相关工程技术人员负责监督、把关，确保扶贫资金的使用效益。

    4、要调动贫困村群众投工投劳的积极性，提高扶贫资金的功效。对所有扶贫项目改全额支助为民工建勤，扶贫资金只解决实施扶贫项目所需的器材购置费，对扶贫项目所需购置的器材进行严格的预算审查，并严格监督，不允许挪用扶贫专项资金来支付本应由群众投劳的部分，对民工建勤搞得好的村，对今后项目确立优先考虑，安排扶贫资金力度上予以倾斜，对群众投工投劳不积极，两眼向上的，一般不予重点扶持。开展扶贫项目效益监测，对实施扶贫项目效益明显的村，在项目立项，资金投放方面优先考虑，对因管理不到位，造成半拉子工程，以及项目竣工后，效益不明显的，在以后确定扶贫项目、安排扶贫资金等方面实行严格限制，使有限的扶贫资金发挥最大的扶贫效益。

    5、改进贫困村的评价标准与方式。以往对贫困村的确定，看重的是有没有通公路，有没有人畜饮水困难，而对影响村民生产生活发展至关重要的水利设施、基本农田和村民实有生活水平考虑得很少，再加上某些人为因素的干扰，扶强不扶弱的现象一定程度地存在。在基本消灭不通公路村和人畜饮水困难的基础上，需考虑制订统一的评价标准，对全县所有村进行综合评价。由于直接评价村民生活水平比较困难，就目前而言，有两个方面既可基本代表村民的水活水平和生产条件，也具体有一定可操作性。一是村民的居住条件。村民有一个共性，只要有了钱，生活水平提高了，首先考虑的是修房子，改善居住条件，因此，以村民的居住条件（钢筋混凝土结构住房所占比重）做为评价标准，比较客观，操作起来也简单。二是水利条件。哪个村水利条件好，哪个村水利条件差，也比较容易操作。在居住条件与水利条件基本一致的基础上，综合考虑交通、气候等因素，进行综合评价，确保贫困村的确定基本客观公正。

[ 隆回县统计局 肖升初 供稿]