城乡二元结构，在我国历史上的形成由来已久，几千年的封建社会，在其历史演变中，形成了典型的“官民社会”，即城市以官为主的各个阶层，服务于官，农村则是以耕作为主的农民，以“官民分开”为轴心形成了城乡二元结构。城乡分治的二元结构，在一定程度上是单方面强调农村对城市的支援和推动作用，促进城市经济的繁荣和发展。
改革开放以来，随着我国产业政策的调整，“三农”问题的逐步解决，我国城乡分治的二元结构有所改观，重城市轻农村的政策逐步得到缓解。但是，受传统观念的影响以及“官民
社会”的根深蒂固，制约农业和农村经济发展的体制和结构性矛盾，仍然在一定程度上影响农民收入的增加。
因此，加强城乡二元结构问题的调查研究，对全面统筹城乡社会经济发展，增加农民收入具有重要意义。
一、城乡二元结构的现状
一段时期以来，由于各级政府在工作布局和资源分配上强调城市的多，关注农村的少，尤其是农产品短缺问题解决后，发展重点向城市倾斜的现象更加明显。
（一）农业占国内生产总值的比重逐年下降。1978年邵阳市农业占国内生产总值的比重为53%，1998年下降到44.4%，2003年再次下降到29.9%。
（二）财政支农比重逐年上升，但绝对数仍然有限。1998年财政支农资金占财政总支出的比重为3.3%，2003年上升到6.2%。从比重上看，财政支农的力度逐年加大。但从绝对数看，1998年财政支农经费支出，按农业人口计算人均仅为7.78元，2003年在大幅增加下也仅为人均32.1元。
（三）信贷支农力度不断增大。1978年邵阳市金融机构短期贷款年末余额，农业所占的比重为1%，1998年上升到17.2%，2003年再次上升到26.4%。由1978年的年末余额人均0.7元上升到2003年的人均451元。
（四）农村劳动力流动加快。1978年邵阳市227.1万农业劳动力，在当时计划经济的体制下，均以从事农业生产为主，1998年随着改革的深入，农村劳动力开始从农村走向城市，从事农业生产的农村劳动力开始减少，当年全市262.16万农业劳动力从事农业生产的为227.2万人，占总劳动力人数的86.7%，即13.3%的农村劳动力开始走出农门，外出从事其它行业。2003年全市354.18万农村劳动力从事农业生产的为255.1万人，占总劳动力人数的72%，28%的农村劳动力外出务工从事其它行业。
（五）城镇发展步伐加快，农村发展滞后。1985年邵阳市城镇居民生活费收入人均为647元，农村人均纯收入为324元，城乡居民收入差距为2:1，1998年城镇居民生活费收入人均为4638元，农民人均纯收入为1932元，收入差距扩大到2.4:1，2003年城镇居民生活费收入人均为6496元，农民人均纯收入为2020元，收入差距再次扩大到3.2:1。1985年至2003年的18年间，城镇居民生活费收入增加9倍，平均每年递增13.7%；农民人均纯收入只增加5.23倍，平均每年递增10.7%，相差3个百分点。特别是在农产品供应充足的近三年，即2000至2003年，农村发展严重滞后，年平均纯收入递增仅为2.9%，与城镇居民生活费收入年平均递增7.4%比较，差4.5个百分点。
随着城乡收入的逐年扩大，城乡人口比例也发生了巨大的变化，1990年邵阳市城乡人口比为城镇人口占10.2%，农村人口占89.8%，1998年城镇人口占13.4%，农村人口占86.6%，2003年城镇人口占24.46%，农村人口占75.54%。13年间城镇人口增加110万人，平均每年增加8.5万人。
二、城乡二元结构对经济、社会发展的影响
城乡二元结构对经济、社会发展的影响，主要表现在以下几个方面：
（一）城乡居民收入差距的扩大，进一步制约了农村市场的扩大，使农村消费对国民经济增长的拉动作用明显减弱。据统计，农村（县及县以下）消费品零售总额占社会消费品零售总额的比重，由1985年的82.2%，1998年的76.7%下降到2003年72.3%。
（二）农村土地、资金、人才等要素严重外流，制约了城乡经济的良性互动，即农村对城市的支援和推动作用，城市对农村的辐射和带动作用。统计资料表明，邵阳市耕地面积，由1978年的507.2万亩，1998年的481.5万亩，减少到2003年的430.1万亩，25年间耕地面积减少77.1万亩，平均每年减少3.084万亩；农村存款占总存款的比重，由1978年的33.6%，1998年的1.8%下降到2003年的1.6%。农村存款的急剧下降，一方面是农村资金的大量外流，另一方面是城乡差距不断扩大的集中反映；农村人才，在打工潮中，有一技之长、高学历、高文化的农民，大多走出了农门，走向其它行业。据统计，2003年末，高中以上文化的农村劳动力，占总劳动力的比重仅为13%，外出务工高中以上文化的人员占总外出务工人员的比重为23%。
（三）资源和国民收入在城乡之间分配不协调，农业、农村和农民长期处于不利地位，导致“三农”问题的产生。农村发展缓慢，农民收入上不去，农村市场受到抑制，全社会经济就很难有大的突破；没有农民的小康，就很难有全社会的小康；没有农村的现代化，就没有全社会的现代化。只有农业发达了，农村繁荣了，农民富强了，全社会才能真正实现全面建设小康社会的宏伟目标。
三、统筹城乡协调发展，解决城乡二元结构对农民增收的影响
刚刚闭幕的中央经济工作会议再次强调指出：“必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，任何时候都不能放松”，并作出了一系列重要部署。当前农业和农村发展仍然面临城乡二元结构矛盾问题，比较突出的表现是：农民就业门路不多，收入增长缓慢；农村发展滞后，城乡差距越来越大。解决这些问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须从根本上解决制约农业和农村发展的体制和结构性矛盾，改革长期以来形成的城乡分治的各种制度，全面统筹城乡经济社会发展。
（一）发挥城市对农村的辐射带动作用。城乡经济的良性互动，既包括农村对城市的支援和推动，又包括城市对农村的辐射和带动。这两个方面相互依存，不可分割。目前，要遏止城乡二元结构这一社会现象的发展，关键是要实现城乡发展的良性互动，要特别突出发挥城市对农村以下几个方面的辐射带动作用。
要发挥城市工业和科技、教育、医疗等方面的优势，加大对农村的辐射力度。在满足市民需求的前提下，应采取多种方式，把城市一部分生产能力和服务能力引向农村。如通过加快农用工业的发展，为农业和农村提供充足、优质、价廉的生产资料；通过多种形式促进科技下乡，加快科技成果和适用技术向农村推广；通过帮助农村发展教育和人才培训，提高农民的科技文化素质；通过援建、联合、技术培训，人力支援等方式，将城市的医疗卫生资源输入农村，提高农村的医疗卫生水平和农民的健康水平。
要积极创造条件，吸纳农民进城务工，加快城镇化进程。农民进城务工不仅增加了农民收入，也促进了城市经济的发展，这是推进城乡协调发展的重大举措。应进一步完善和规范劳动力市场的管理，千方百计做好进城农民工的服务工作。对于已经在城市有稳定职业和收入的农民，要放宽其本人及家属在城市登记户口的条件，其在农村的承包地可以在一定时期内保留；对于到小城镇就业和落户的农民，要给予完全的城镇居民待遇，并允许长期保留承包地；对于长期在城市临时打工的农民，要切实保障他们的合法权益。要在继续清理对农民的岐视性政策和各种乱收费的同时，集中力量解决好一些企业拖欠克扣农民工工资，劳动条件恶劣、工伤事故频发等突出问题；要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育和治安管理工作列入社区管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算，为他们创造良好的务工环境。
要发挥城市的财力优势、加强城市对农村的资金支持，制定优惠政策，引导城市剩余资本进入农村，开发农村产业。引导城市工商企业发展规模化种养业，发展农产品加工业，有条件的也可以投资农村基础设施建设。支持城市工商企业与农户结成利益共同体，发展产、加、销一体化的农业产业化经营。鼓励城市工商企业和社会各界参与农村扶贫开发。
（二）国民收入分配向农业和农村倾斜。一方面应较大幅度地提高农业和农村在财政预算和国债资金分配中的比重，另一方面要调整资金投向，重点发展与改善农村生产生活条件，增加与农民收入关系密切的项目，使农民得到实惠，见到效益。
首先，要增加对农村生产和生活基础设施的投资，建设一批有利于农民直接受益和直接改善农村条件的项目，如县乡公路、乡村道路、农田水利工程、人畜饮水工程、农村公共卫生工程、乡镇敬老院建设等。农村基础设施建设项目，所需劳务用工应全部使用当地农村劳动力，所需建筑材料应尽量当地化，从而最大限度地创造农村就业机会，增加农民劳务收入。
其次，要向农民免费或补贴提供关键的农业技术和相关服务，帮助农民降低生产成本，提高经济效益。
再次，要转变对农业的支持和保护方式，形成与国际规则接轨的对农民进行直接补贴的长效政策机制。
第四，要增加农村义务教育的投资，减轻农民的教育投资负担。教育负担重，是目前农村反映最突出的问题之一。义务教育是一种公共产品，投资应主要由政府承担。
（三）加快农村金融体制改革和创新。为农民提供良好的金融服务，是统筹城乡经济发展的重要方面。目前农户和农村中小企业普遍贷款难，成为制约农村经济发展和农民收入增加的重要因素。因此，要加快农村金融体制的改革和创新，建立适应农业和农村经济发展要求的农村金融体制。在充分发挥农村金融主渠道作用的同时，可逐步向民间资本开放农村金融市场，鼓励农村民间金融发展。
（四）转变政府职能，为农民创业营造良好环境。各级政府尤其是县乡两级政府，要明确为农民服务的职能定位，为农民发展生产提供优质服务，为农民创业营造良好环境。
目前，农民最迫切需要的是技术推广指导，种养项目确定和产品市场销售的服务。农民生产的农产品过剩，与商场里积压的产品无本质的区别，卖不出去，再好的东西也一文不值。因此，政府的技术、生产和流通主管部门应聚焦农民需要，有针对性地开展服务。应开辟多种渠道，加快农村信息体系建设，完善农产品信息收集、整理和发布制度，提高信息的及时性、准确性和权威性，使信息网络向龙头企业、批发市场、中介组织和有条件的村延伸。应进一步发展和完善“订单农业”，为农民进入市场搭建桥梁。
培育与农户联系紧密的中介服务组织。各级政府应积极创造条件，优化政策环境，大力扶持农村中介组织。应按照自主决策、民主管理的原则，分产品、分行业组建不同层次的农产品行业协会，特别是重要出口农产品行业协会的建设工作。
大力扶持农村合作经济发展。发展农村合作经济，对提高农民组织化程度，增强农产品市场竞争力和推动农产品出口增加都具有非常重要的作用。在对农民实施直接补偿时，合作经济又是重要的组织载体。各级政府应积极创造条件，优化政策环境，扶持农村合作经济组织健康成长。
优化创业环境，促进农民创业。一些地方的经济缺乏活力，发展二、三产业困难，最主要的原因是创业环境不宽松，用农民的话说就是“七八个大盖帽对付一个破草帽”。这种状况不改变，农村经济就难有活力。应通过精简机构、简化办事程序，规范收费项目，降低进入门槛等措施，为农民营造良好的创业环境。真正做到“多予、少取、放活”，使城乡二元结构的惯性得到有效遏制。
［邵阳市农调队 梁赛球 供稿］
