一、调查的基本情况
2005年暑假，本人回到家乡，参与了邵阳县统计局组织的大调研活动，承担了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度(简称奖扶制度，下同)的调研课题，深入乡村开展了为期半个月的调查。共调查了全县22个乡镇中的10个乡镇计生站和按地域、人口、经济状况抽取的15个样本村，与近100名的基层干部群众进行了座谈，其中10个计生站站长和15个村干部认真填写了调查问卷。同时走访了县人口与计划生育局、县统计局、县民政局等有关人员，在网上查阅了有关法律和计划生育法规政策。通过调查，本人对奖扶制度有了一定的了解和认识。
二、邵阳县首批奖扶对象的情况
邵阳县地处湘西南，属国家重点扶持县。县域面积1996平方公里，2004年未总人口97.2万人，其中男51万人,女46.2万人，农业人口85.87万人。今年以来，邵阳县按照上级要求，积极开展计划生育奖扶工作，严格审核，最后落实首批奖扶对象606人。首批奖扶对象占全县总人口的0.62‰,占全县农业总人口的0.7‰，男性奖扶对象占其总数的0.79‰,女性占其总数的0.44‰。首批奖扶对象都是从1933至1945年出生的，最多的1937、1944两年各有61人，最少的1935、1943两年各38人，平均每年有46.6人。有关情况见下表：
三、实施奖扶制度的反响和群众评价
计划生育奖扶制度的实施在广大农民中产生了强烈的反响。
1、群众对奖扶制度的知晓度
除年龄很大的老人、弱智人群、少年儿童外，被调查的人群100%知道“奖励600元，幸福度晚年”这句口号和奖扶制度这回事，其中有50%的人清楚奖扶制度的内容。
2、群众对奖扶制度的好坏评价
100%的人认为这一制度好，体现了党和政府对群众的关怀，是对实行计划生育农民群众的鼓励，希望在不断完善的基础上长期坚持。评价这一政策一般或不好的为0人。
3、群众对实施奖扶制度的作用评价
有48%的人认为这一制度的实施对搞好农村计划生育作用大。他们认为这一制度的利益导向机制明显，对那些犹豫不决的计生对象户（生1个男孩或2个女孩户）具有很大的影响力。有52%的人认为这一制度对搞好农村计划生育的作用一般。他们认为，这一制度，奖励的是生育已经定格的对象，对现今的年轻夫妇没有多少吸引力，年轻人多不多生小孩，取决于他们的观念、经济、精力等因素，不会因为这一制度的实施而对他们的生育产生太大的影响，况且许多群众还担心这一制度能否长期坚持。认为这一制度没有作用的为0人。
4、群众对贯彻落实奖扶制度工作的满意度
92%的调查对象认为自己所在地奖扶制度的贯彻落实完全做到了公开、公平、公正。县乡村都严格按规定程序操作，政策公开，严格审核、三榜公示，比别的政策贯彻都要做得好，群众很满意。只有8%的调查对象认为自己所在地奖扶制度的贯彻落实在公开、公平、公正方面做得一般。认为做得不好的为0人。
5、奖扶对象确认的准确度
被调查的10个乡镇今年首批共确认了271名奖扶对象，由此推算全县22个乡镇共有奖扶对象596人，这与全县实际的606名只差10名，推算误差为1.7%，说明样本乡镇的代表性较强。由于确定奖扶对象的严格要求，已确认对象的准确率达100%。基层工作人员在确定对象户时非常严格，调查的乡村只有符合条件的对象未纳入的情况，而绝没有不符合条件的对象纳入的情况。如下花桥镇五里村李桂英只因小孩出生时间不祥、九公桥镇黎什村王友成只因表2上注明52年丧偶而53年生小孩这次就未被纳入。塘田市镇长青村李乔厂跟随独生女在浙江农村生活，女儿家庭条件一般，靠捡废品贴补家用，他闻讯赶回但迟了几天，这次也未纳入。由于信息滞后、一些外出对象来不及申报等原因，10个样本乡镇共已知漏报符合条件但首批未纳入奖扶范围的对象26名，由此推算全县尚有57名左右符合奖扶条件对象首批未纳入，漏报率为8.6%左右（57/57+607）。
6、群众对奖扶标准的看法
要使计划生育奖扶制度能真正达到引导群众自觉实行计划生育的目的，有76%的人认为要提高当前的奖扶标准。其中有56%的人认为至少要提高到1200元/年.人，有20%的人认为至少要提高到2400元/年.人或达到当地城镇居民最低生活保障标准。他们认为只有奖扶资金能维持奖扶对象老年后的基本生活保障，或搞好农村养老保险和医疗保险，能使农民群众老来无忧，对现今的计划生育对象才会有很强的内在需求。有24%的调查对象认为当前的奖扶标准暂时可不提高，因为受国家财力的限制,奖扶标准不可能大幅度很高,只适当提高标准对哪些经济条件好的作用也不大，而对哪些经济条件差的也已有了较大的吸引力。
7、群众对奖扶对象范围的看法
① 有56%的调查对象认为1933年元月1日之前出生的农民其它条件符合这次未纳入奖扶范围是不合理的，认为应纳入。有44%的人认为这部分人可以不纳入奖扶范围。理由是他们没有自觉计划生育，绝大多数是因为身体等方面的原因才只生育1个子女或2个女孩,至于1933年以后出生的人也可能不是自觉实行计划生育，但国家政策只能按一定的年限实行“一刀切”。② 100%的调查对象认为以湘政发[1984]42号文件为依据向前追溯，使该文件执行之前其它条件符合、生育2个女孩间隔仅未达到4年的等几种情况这次未纳入奖扶范围是毫无道理的，应该纳入。③ 有72%的调查对象认为未曾生育而收养1个子女年满60岁的农民这次未纳入奖扶范围是不合理的，应该纳入。有28%的调查对象认为这部分人未纳入奖扶范围是合理的，不要纳入。理由是这些人本身没有生育能力，而计划生育奖扶制度是奖励那些有生育能力而自觉实行计划生育的人员。④有64%的调查对象认为再婚夫妇应分开计算其子女数以决定是否奖扶，否则可能对一方不公平。如岩口铺镇有1个男的初婚娶了个已生育2孩的女人，但只带过来1个女儿，后又生了个女儿，如分开考虑，男方符合奖扶条件，因合并考虑，夫妻双方都未符合奖扶条件，这对男方不公平。有36%的调查对象认为再婚夫妇应合并计算子女数以决定是否奖扶。理由是《湖南省计划生育条例》规定再婚夫妇子女数是合并计算的，分开计算再婚夫妻子女数不利于以后的计划生育。⑤有12%的人认为曾有超生子女小时死亡现存活子女数和其它条件符合的对象也应纳入奖扶范围。理由是这部分人最后的结果是符合计划生育子女数的。有88%的调查对象认为这部分人不能纳入奖扶范围。理由是他们无论是主观上还是客观上都违反了计划生育政策，如果奖励，则是对以前计划生育政策的否定，不利于以后计划生育工作的开展，与奖扶制度的宗旨是不相符的。⑥100%的人认为奖扶对象的年龄只能以公安户籍年龄为准。尽管农村居民出生日期往往登记的是农历导致有人未能及时纳入奖扶范围，也尽管有极少数人户籍年龄因种种原因比实际要小，但不能再改，否则会造成争相改大年龄的情况出现。100%的调查对象对其它条件符合但未上户口、户籍登记为未婚、户籍性别搞错、申报资料缺少或缺页的应准许其按程序纠正，待下年申报纳入。
8、群众对搞好纳入奖扶对象年审工作的看法
已纳入奖扶范围的对象每年要进行年审，否则今后会出现奖扶对象已死亡而奖励未能终止的现象。对于由谁具体负责将已死亡奖扶对象及时上报，88%的调查对象认为由村计生专干负责向乡镇计生站报告、乡镇计生站负责审核再层层上报最好。8%的调查对象认为应由村主任或村党支部书记负责向乡镇计生站报告。只有4%的调查对象认为应由村计生协会负责报告。
9、基层贯彻落实奖扶制度的成本及群众看法
据调查,邵阳县县本级前段用于宣传落实奖扶制度的工作成本为5万元；被调查10个乡镇政府共为7.06万元,每个乡镇平均0.706万元,推算全县22个乡镇政府共花成本15.532万元；被调查15个村共为9570元，村均638元，由此推算全县637个村共花成本40.64万元。三级相加全县共花成本61.2万元，超过全县607名首批奖扶对象一年的奖励金。这些成本村级主要是召开党员组长会补助(每次会每人一般补5元,村级一般召开过3次左右的会)及部分标语、宣传栏开支,乡镇一级主要是宣传车、横幅标语、宣传资料印刷、首发式、召开村干部会议开支，县级主要是报纸电视、首发式、宣传车宣传和资料印刷费、差旅费。100%的调查对象认为第一次落实奖扶制度花了这么多成本是值得的，以后只要管理科学得当，所需成本将大大减少。
四、意见和建议
1、明确实施计划生育奖扶制度的长期性，给群众吃上“定心丸”
推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是一项德政工程、民心工程。建议在今年全面试点的基础上完善该制度，明确其实施的长期性，并通过多种途径、多种形式的宣传让广大农民群众知晓，消除他们的疑虑，给群众吃上一颗“定心丸”。
2、采取综合性的奖扶措施，加大奖扶力度
群众普遍反映，计划生育奖扶政策对过去遵守计划生育政策的农民群众给予奖励，这个固然很必要，但如果能对现在生育还未定格的年轻农民也给予一定的鼓励，则该制度在计划生育方面所发挥的作用将会大大增加。在全面实施农村养老保险和医疗保险制度之前，建议借鉴《云南省农业人口独生子女家庭奖励规定》的“奖优免补”制度，采用综合性的奖励措施：除对符合条件达到60周岁的农民实施奖励外，对农村独生子女户或2女结扎户一次性分别奖给1200元、800元；其子女义务教育期间学杂费和寄宿费全免，升初中报考省、市重点中学的加10分优先录取，报考其它高中的加20分录取，高中毕业报考省内高等院校的，加20分优先录取（不重复加分）；独生子女或两女户中的大女未满16周岁前，免除其父母所承担的农村一事一议的筹资筹劳。对独生子女或两女户父母从事生产经营活动，可考虑给予一定的税收优惠，对独生子女或两女户申请小额贷款的，按照扶贫贴息贷款的要求，每年可给予一定额度的全额贴息贷款等。
采取综合性的奖扶措施，会加大政府的投入成本，但如果算大帐、算长远帐，算由此少生育人口的成本帐，算节约的资源帐，就会发现这是一项回报率很高的投入。同时从贫富角度考虑，我国的贫富差距已超过国际警戒线，达到了“黄色”，离“红色”很近，加大对困难弱势群体的帮扶力度、建立农村基本养老保险和基本医疗保险体系，“济贫不却富”，缩小城乡差距和贫富差距，对国家的稳定和长远发展至关重要。而农村计划生育奖励扶助制度不仅有利于计划生育，而且是救贫帮富的一项惠民工程，在国家因财力有限一时还难以全面实施农村基本养老保险、基本医疗保险和免费义务教育前，对计划生育户优先奖扶，意义重大。因此，各级政府在决策计划生育奖励扶助制度时，千万不要短视，不要“吝啬”，要舍得花钱，尽最大努力，不断加大奖扶力度。
3、合理界定奖扶对象范围
计划生育奖扶对象的确认应以事实为依据，以法律（包括法规、政策）为准绳，以公平合理为原则，以绝大多数群众满意为检验标尺。同时还要考虑两点：一是当地方计生政策与国家有关法律法规相冲突时，应以地方政策服从国家法律法规为原则；二是同一政策法规因时间变迁而已修改，应结合当时和现在政策法规综合考虑，不能只以当时的政策法规衡量，因为生育行为是过去的但奖励是现在才开始。一旦完善确定，执行则必须非常严格。
根据有关法律法规，结合民意调查，本人对《湖南省推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度工作实施方案》的奖扶对象确认提出如下建议：
① 删除确认条件中的第（一）项“本人及配偶均为农村居民户口”中的“在农村有承包责任田、以从事农业生产为主要生活来源”的解释字句。因为“以从事农业生产为主要生活来源”这同政府鼓励大力发展劳务经济的大政方针和劳务收入已成为农民收入主体的现实不相符，我们制定这一政策时不能有抑制农民致富、把农民束缚在土地上的指导思想，而应鼓励农民打工，经营二、三产业，鼓励农民致富。农村居民“在农村有承包责任田”是废话，在现实中，年龄大的农民都是有田的，而对没有分到田的年青人难道我们就不鼓励他们自觉计划生育吗？
② 对1985年1月1日（湘政发[1984]42号文件执行日）之前结婚生育的夫妻，对符合这以前计划生育政策的应纳入奖扶范围，不能以湘政发[1984]42号文件为依据向前追溯。如生育两个女孩的，只要其它条件符合，不管其两个女孩间隔是否达到4年，都要纳入奖扶范围，因为这之前生育2个女孩间隔未达到4年符合当时的计划生育政策要求，4年间隔是湘政发[1984]42号文件执行后才有规定的，要以前的人遵守以后的政策规定是没有道理的。如九公桥镇大湾村唐铁勤，上世纪70年代是生产队长，生2个女儿后响应党的号召结了扎，但因2个女儿间隔差3个月未能纳入奖扶范围。邵阳县这次因间隔原因被刷下的奖扶对象达到134人。干部群众都认为这部分人未纳入是湖南省奖扶制度最不合理的地方，也是群众对奖扶制度意见最多、最集中、最令人费解的地方。
③ 取消“1933年1月1日以后出生”这一条件。对1933年1月1日之前出生的农村居民，只曾生育一个子女或两个女孩且其生育行为没有违反当时的计划生育政策的，应该纳入奖扶范围。虽然这部分人中的绝大部分生育时国家还未要求计划生育，但1933年至1945年出生的人绝大部分也是在1973年国家要求计划生育前就已生育，这部分人中的绝大部分也同样是因为身体等方面的原因才只生了1个子女或2个女孩，他们能够得到奖扶，但比他们年龄更大、可能更需帮助的只有1 个子女或2个女孩的人反而得不到奖励，这是不合理的。另外，少数1933年元月1日之前出生的人因种种原因直到1973年以后才生育1个子女或2个女孩，仅仅因为年龄大了几岁而得不到奖励，哪是太没有道理了。
④ 对抱养一个子女年满60岁的农村居民应纳入奖扶范围。国家的《婚姻法》、《收养法》明确规定养子女与养父母之间的权力义务关系与父母与亲生子女之间的权力义务关系完全一样，国家的《人口与计划生育法》、《湖南省计划生育条例》也规定依法收养1个子女的可办理《独生子女父母光荣证》并享受相应奖励、多收养子女与多生育子女的处罚也是一样的。既然是一样的，现在的奖扶也应一视同仁。鉴于以前农村收养子女一般没有办理合法的收养手续，建议在一定的年限前以事实收养为准。
⑤ 对再婚夫妻是否纳入奖扶范围应按他们各自的亲生子女数加实际扶养的继子女和养子女数（以户籍为准）分开考虑。虽然计划生育条例对夫妻子女数是合并考虑的，但那对非再婚夫妇是合情合理的，对再婚夫妻是不合理的，违反了谁违法谁承担责任的法理精神，因而对再婚夫妻应分开考虑。
4、搞好奖扶工作的科学管理
奖扶工作是新时期计划生育工作方式方法的重大转变，从今年的大范围试点情况看是很成功的。在此，仅就个别方面提点看法，以达到即搞好工作又降低成本的目的。
① 充分利用好部门信息，实现部门信息资源共享。统计、公安、计生都拥有各自的人口信息。利用好统计的历次人口普查资料和公安的户籍人口资料，并与计生人口资料相对照，建立起奖扶对象信息库和奖扶对象预备库，意义重大。宏观上各级政府可提前知道各年度需要奖扶的对象户数和人数的大致数，便于资金概算和大致评估下级确认对象工作的准确度；微观上县、乡计生部门可在小范围内开展对象确认调查工作，大大减少工作难度和节省成本。建议增加统计部门、资金发放金融部门为同级推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度工作领导小组成员单位，并切实加强协调，实现部门资源的高度共享。
② 总结经验，积极探索，建立搞好奖扶制度的长效机制。一是总结经验，不断完善。资金的“四权分离”的科学运行机制、确认对象“三级三审三公示”的规范程序、严格的责任追究办法等都是应坚持的。因受利益驱动，分析以后在户籍资料上做文章的人相对会多，建议责任追究办法更具体、更便于操作一些，在责任追究方面要特别强调户籍民警对提供户籍资料应负的责任，在需调查的人数和调查程序方面要提出具体的严格要求。二是积极探索，提高信息化管理水平。奖扶工作是一项复杂的系统工程，必须借助现代信息技术才能实现高效运转。建议国家和省级积极立项，开展课题研究，开发奖扶工作的有关管理软件和应用程序，层层建立奖扶对象数据库，实现奖扶对象的网上上报和各种报表数据的自动生成汇总，使每年达到条件的对象能及时进来，使不再具备奖扶资格的对象能按时退出。层层建立50岁以上的符合奖扶条件的对象预备库，实现每年可直接从预备库中提取59岁的预备对象，并实现预备库和有关人口数据库的衔接，实现每年从49岁退档已婚育龄夫妇中自动筛选出符合奖扶条件的对象，自动进入奖扶预备库。三是细化工作流程，规范操作程序。奖扶工作以后每年都要搞，建议以年度为单位，就奖扶对象资格确认和资金预算、奖扶资金发放和年审等事项以时间为轴线制定一个详细的工作流程，实现好各项分工作和各个部门的相互衔接。在操作程序上，要明确奖扶对象资格确认、对象年审、信息录入上报、奖扶资金发放、信息管理、档案管理的详细程序。四是纳入日常管理，提高工作效率。今年的奖扶工作试点，在力量摆布上兴师动众，成本很高，这是必要的。但有了今年的工作基础和经验，以后不必也不能再像今年这样兴师动众、层层开会了。建议将奖扶工作纳入各级计生、财政、资金代理发放机构等有关部门的日常管理，明确为其一些内设机构的工作职责，在计生宣传、台帐、会议、报表、网络建设等有关方面都将奖扶工作纳入其中一起部署。把奖扶工作纳入人口与计生目标管理责任制考核，对奖扶工作达不到要求的，给予降类处理，对奖扶工作成绩突出的，给予特别奖励。
另外，奖励扶助标准，视政府财力而定，财力充足则提高，财力不许可，则保持目前的标准。
［张鑫慧 徐国鸿 供稿］
