财政问题，是当今社会经济生活中的最重要话题。财政的本质是一种分配关系，从居民衣食住行到国家的政治活动和经济建设，时时处处存在着财政现象和财政问题。公共财政是一种以政府提供公共产品，解决市场失灵，以满足社会的公共需求为特征的财政运行模式。我国建立公共财政是建立社会主义市场经济体制的客观要求，是适应资源配置方式转变的客观要求，是政府职能转变的客观要求，是财政自身发展的要求，也是适应宏观调控模式转变的客观要求。随着经济发展和社会的进步，公共财政的职能越来越强，作用发挥越来越大。公共财政是促进经济和谐，社会稳定进步的重要手段。只有在公共财政转型的基础上，提供广泛的公共产品，社会的各个阶层、各个领域才能持续、快速、协调、健康的发展。邵阳县作为全省20个“国扶县”之一，从人口规模、自然条件及经济发展水平、财政实力来说，具有一定的代表性，本文拟从近年来县域经济结构与县级财政管理体制方面，对欠发达地区财政问题进行探讨，以求抛砖引玉，为领导决策提供参考。

    一、邵阳县的基本县情概述

    邵阳县位于湘中偏西南，邵阳市南，东邻邵东、祁东，南连东安、新宁，西接武冈、隆回，北抵新邵、邵阳市大祥区。面积1996.88平方公里，299.53万亩，占全省面积的0.94%，人口98万人。全县辖12镇、10乡、3个农林场、631个行政村、27个社区、居民委员会、16个工区、9355个村民小组，总耕地60.15万亩。境内有207国道、320国道及1812线省道通过，潭邵高速公路横穿东西，洛湛铁路和即将通车的邵永高速公路纵贯南北，随着交通条件的改善，邵阳县的区位条件将逐步得到改善。
该县境内探明的矿藏有煤、石膏石、大理石、重晶石、锰、锌等20余种。其中无烟煤储量1.5亿吨，为全国重点产煤县，年产煤量120万吨以上；石膏石储量3．466亿吨，95％为硬石膏，平均品位92％以上，均为一级品；大理石储量3.3亿立方米，有宝庆墨玉、汉白玉、桃花红、亚洲红等10多个品种。现开发的矿产品有煤、锰、锌、重晶石、石膏石、大理石等。域内现有工业企业435家，其中规模工业66家。
 
    2001年，邵阳县确定为国家扶贫开发工作重点县。作为位于中西部欠发达地区的邵阳县，财政经济一直是县域经济与社会发展的焦点问题和难点问题。2007年末全县财政供养总人数27526人，其中在职21622人，离退休人员5904人。
          
    二、2001年以来的县域经济与财政现状

    (一)、2001年以来县域经济发展情况

    7年来，全县GDP平稳增长,年均增加34477万元,年均增长12.9%。

    （二）、2001年以来全县财政经济情况

    1、财政经济发展情况

    2001年，邵阳县财政总收入刚过亿元，为10148万元，财政总支出为18463万元。到2007年，全县财政总收入18609万元，财政总支出77561万元。7年里，财政总收入年均增加1208.7万元，年均增长10.6%；在财政收入中，地方财政收入年均增长7.3%，中央两税年均增长26.2%。财政总支出年均增加8442.6万元，年均增长27%。财政总收入的比例远远低于财政总支出的比例。

    2、财政收入与财政支出构成情况

    2001年是邵阳县被确定为国家扶贫开发工作重点县的第一年。当时，国家仍采取1994年以来的省以下分税制的“基数法”财政管理体制。2001年，邵阳县财政收入10148万元，按分税制划分：上划中央两税1599万元，地方财政收入8989万元，其中工商税收2857万元，农牧业税和耕地占用税1457万元，行政性收费1684万元，罚没收入2221万元。财政总支出18463万元，其中企业挖潜改造20万元，科技三项费用76万元，支援农业生产339万元，农林水部门事业费1160万元，工交部门事业费34万元，文体广播事业费419万元，教育事业费3599万元，城市维护费124万元，其他部门事业费344万元，抚恤及社会福利573万元，行政管理费3177万元，公检法支出1509万元，价格补贴113万元，卫生事业费469万元。

    随着国家财政管理体制的不断改革，从“基数法”财政开始向“因数法”财政倾斜。邵阳县扶贫开发工作重点县和退耕还林重点县“两顶帽子”效应逐步显现。加之，国家以民为本观念和意识加强，城镇居民社会保障和惠农政策力度落实，转移支付力度加大，县级财政收支结构也相应地发生了变化，比重提升较快。

    2007年，邵阳县财政总收入18609万元，同比增长13%；国税完成5950万元，同比增长26.43%；地税完成4900万元，同比增长33.59%；财政完成7759万元。三个部门完成数占财政总收入的比重分别为31.97%、26.33%、41.7%。按税种分：税收收入5734万元，其中主要税种增值税1236万元，占21.6%；营业税1678万元,占29.26%；企业所得税21万元，占0.36%；个人所得税622万元，占10.8%；城市维护建设税563万元，占9.8%；耕地占用税515万元，占8.98%；烟叶税540万元，占9.4%;其他税收302万元,占5.3%。非税收入7513万元，其中专项收入402万元，占5.4%；行政事业性收费收入4003万元，占53.3%；罚没收入2760万元，占36.7%；资源有偿使用收入181万元，占2.4%；其他收入167万元，占2.2%。

    2007年，全县财政支出77561万元，与上年相比，增长27.21%。其中教育支出19836万元,与2001年相比,提高451%；医疗卫生支出5222万元，与2001年相比，提高101.34%；农林水部门事业支出9358万元，与2001年相比，提高706.7%。7年来，政府对农林水基本建设和学校、交通、卫生等公益性建设投入大幅增加，凸出了民本理念。与2001年财政结构相比，2007年财政支出增加了环境保护支出240万元，城乡社区事务支出2137万元。反映出政府财政在注重生态环境保护和基层政权建设方面的新亮点。

    三、邵阳县财政经济的成效与面临的问题

    （一）、推动财政经济的做法与成效

    近年来，邵阳县委、县政府把握政策，抓住机遇，落实科学发展观，突出发展第一要务，不断推进新型工业化，加快新农村建设步伐，为实现县域经济又好又快发展注入的活力。

    1、狠抓财源建设。一是工业企业生产势头良好。每年邵阳县委在年初经济工作会议上颁布1号文件，把“兴工强县”作为一项推动县域经济可持续发展的“重头戏”来抓。并成立了全县推进新型工业化领导小组，组建了21个产业服务团队，细化了目标任务，规定了工作领导小组、县级领导、乡镇和县直部门的工作职责，建立了周密的考核评价体系，严格兑现奖罚，收到了“吹糠见米”的效果。2007年规模工业实现增加值5.43亿元，同比增长32%；入库税收3199万元，同比增长34%；入库税金100万元以上的规模企业达到10家，比上年增加3家，入库税金50万元至100万元的规模企业达到23家，比上年增加6家。二是农产品基地建设初具规模。围绕推进农业产业化和规模化经营思路，大力加强农产品基地建设。2007年，邵阳县获得省商品粮基地县、省生猪生产调出大县、省烤烟生产重点县三顶桂冠。粮食产量42.4万吨，优质稻所占比重较上年有较大提高;大力建设标准化养殖基地，全县生猪规模养殖小区400余个；生产烟叶5.08万担，入库烟叶税540万元。三是城镇化建设步伐加快。积极推进县城“东扩西”战略，城区面积扩大到18.6平方公里，全县城镇化水平达到21.43%，比上年提高3.08个百分点,是有史以来发展最快的一年。

    2、强化税费征管。一是理顺财政体制。2007年，从体制上理顺了税务部门与乡镇政府在收入征管、任务完成方面多年来形成的职能错位问题，解决了乡镇以牺牲既得财力为代价换取任务完成的痼疾，大大减轻了乡镇的负担，将任务完成进度同税费征管单位经费捆绑挂钩，加大了征管部门的主动性与责任分担，从体制结算上鼓励支持乡镇努力培植财源，实现超收。二是加强资源税费统征统管。2007年，邵阳县对资源企业实行“一家收，多家摊”的做法成效明显，当年实现税费总额4637万元，比上年增加2067万元，增长810%。三是大力宣传，强化税法意识。加强税收政策宣传，提高纳税人的法律意识，鼓励自觉申报纳税。同时，加大稽查力度，组织税费清查，做到应收尽收，颗粒归仓。

    3、争取上级支持。邵阳县抓住中央财政向中西部和贫困县倾斜的政策机遇，最大限度地取得上级的关心和支持。2007年，上级调度资金65060万元，对缓解全县财力拮据的状况起到了“四两拨千金”的作用。

    （二）、当前财政经济面临的困难与问题

    欠发达地区往往位于中西部地区，基础设施差，发展滞后，经济相对落后，在现行体制激励下收入的稳步增长并未从根本上缓解财政困难，财政收支矛盾十分突出，成为区域经济发展的“拦路虎”和“绊脚石”。长期以来，邵阳县的财政经济仍然是“吃饭财政”，总量少，比重小，收支矛盾突出，与构建新建公共财政的要求距离还是很远。
   
    一是财政实力较弱，增长较慢，效益不佳。2007年，全县人口占全市13.1%，而财政收入虽然达到1.86亿元，但是总量仅占全市的6.3%。财政收入占全县GDP的4.5%，比全市低1.5个百分点。由于工业基础薄弱，县内几乎没有国家直接投资的工业项目，财政收入缺乏骨干财源支撑。2007年，规模工业实现税金总量虽然增幅较快,但没有一家上缴税收超500万元的工业企业。
   
    二是历史负债过多，财政难以满足公共服务需求。由于邵阳县长期以来，财政都是“保工资、保运转”，历史欠债较多。2007年与上级结算，债务扣款达890万元，在一定程度上冲减了县级财政实力的使用效益。
   
    三是财权事权划分不清，财政收支责任不对等。建国以来，我国预算管理体制一直围绕集权和分权进行着各级政府间财力分配格局的调整，有时侧重集中，有时侧重分散，未能形成一个合理有效的分配格局。而且我国目前的政治体制和经济体制决定了上级政府对下级政府具有绝对权威，而下级政府对上级政府没有任何约束力，结果在需要共同分担公共责任时，往往上级政府将公共责任层层下移，如国防、农村义务教育、公共社保等纯公共产品及中央与地方有交叉的跨地区性公共服务和基础设施建设等理应由中央或省级政府负担的支出在下移。目前的财政体制则由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位，事实上市县级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面上级出政策规定用途的地方支出过多，如有关法律和法规规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、扶贫等支出增长，必须达到某个水平。欠发达地区在承担着上述支出外，还承担着比发达地区更多的公共基础建设、公共社保、公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，由于基础差，历史欠账多，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。近年来，邵阳县加快农村公路建设步伐，争取上级项目投入，完成通乡通村水泥路2000公里，但由于县级财力困难，配套资金一时也难以到位，目前挂账资金近3000万元。
   
    四是收入结构不合理，财政增收潜力有限。1、邵阳县财政收入结构不尽合理，非税收入比例偏高。2007年，非税收入占地方一般预算收入的56.71%，可用财力太少，调控能力较弱。2、税源结构也不尽合理。税收收入过分依赖第三产业，来自第二产业特别工业税源份额低。2007年，工业税收仅占税收总收入的17%，而大部分税源为第三产业，特别是商业贸易业税收，占了66.5%。而三产业税源受政策和市场环境的波动较大，稳定性相对较差。3、由于受地理、信息、人才等方面的因素制约，企业成本较高，直接影响企业经济效益，进而影响财政减收。
   
    五是支出结构失衡，降低了公共财政效率。1、由于政府管理体制不尽完善，政府财政支出范围界定不清，“越位”和“缺位”现象严重。目前，财政不可避免地包揽着一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，比如一些有条件进入市场的经营性事业单位，以及一些民间性的协会、学会、研究会、社团等支出。而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如一些与百姓生活休戚相关的社会保障、基础教育、文化体育等基础设施方面支出满足不了日益增长的需求。二是由于各级党委政府为培育新的经济增长点，针对工业经济基础薄弱而实施的合力扶工、合力兴工战略，激发了各级地方政府的积极性，大幅度增加了对工商业资金的投入力度，经济性支出较大。2007年，邵阳县用于企业技改支出为1159万元，为财政总收入的6.2%，占财政总支出的比重达1.5%。三是人员经费支出任务重。邵阳县作为欠发达地区,就业渠道少，人们千方百计往公务员队伍挤，各部门所需人员相应增多，人员经费、社会保障、公共卫生及政府机关正常运行所需经费明显增加。2007年,全县公共管理服务支出14137万元,占总支出的18.23%。

    四、破解欠发达地区财政难题的对策与建议
    
    财政经济是县域经济的重要支点，财政问题也是全社会最为关注的问题。欠发达地区要想走出困境，突破重围，务必把发展作为第一抓手，确定发展规划，明确工作任务，突出工作重点，实现经济与社会又好又快发展。

    （一）、做大做强支柱产业，壮大县域经济。按照“一种资源体系，一个产业集群，一家龙头企业”的思路，重点开发十大优势资源，培育十大优势产业，一是科学开发石膏矿和大理石资源，发展建材产业；二是整合开发丰富的煤炭资源，发展以长安煤业集团邵阳县分公司为龙头的煤炭产业；三是充分利用和发挥档发加工人才和技术优势，做强发制品产业；四是利用资江上游丰富的水能资源，加快开发小水电产业；五是加强药材基地建设，发展药材产业；六是利用充裕的劳力资源，巩固和扩大服装制鞋产业；七是有序开发锰、铁矿，适度发展冶金产业；八是依托县内优质稻、辣椒、生猪、茶油等优质农产品资源，培育和壮大农产品加工企业；九是依托丰盛的林业资源，培育做大造纸产业；十是巩固传统优势产业，发展机械五金制造业。工业产值力争以40%的速度增长，税收以20%以上的速度递增。使工业经济成为县经济财政经济的主导力量。

    （二）、加大财源建设力度，努力培植财源。发展县域经济是解决财政问题的根本点和落脚点。在发展县域经济的同时，调整和优化地方产业结构及经济税源结构十分必要。作为欠发达地区的邵阳县要做好产业结构的调整和经济税源结构的优化这篇文章，预防在不稳定因素影响下，造成财政收入增降幅度大起大落的不利局面出现。政府财政部门要充分运用“四两拨千斤”的理财机制，在公开、公平、公正、透明的前提下，根据国家产业政策，结合本县实际，大力支持重点产业和重点行业的发展，积极引导和调整产业结构，培植开发新财源，稳定税基，壮大财源实力，为财政收入稳定增长奠定基础。

    （三）、完善财政管理体制，规范财政管理。严格依照国家财政法律法规的规定，理顺财政管理体制，规范财权行为。按照政府事权范围，合理界定政府事权支出，在明确政府财政职能的基础上，深化财政改革力度，推行预算、国库和采购等加强财政管理的一系列配套举措，规范财政性资金分配秩序，进一步完善公共财政收支体制。同时，建立科学的县、乡级政府财政收入和支出的评价和监督和考核指标体系，遵循公开、公正的程序，合理分配财政资金，使公共财政发挥最大的效益；坚持激励与约束并举的办法，确保财政收入与财政支出协调同步增长。

    （四）、坚持依法治税，加强税收征管。按照“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的税收工作方针，继续推进税收征管改革，严格税收执法，规范税收征管，加强税收宣传，优化税收服务，努力提高征管质量和效率，做好税务稽查、税源监控和税收分析，依托信息化建立税收征管现代化。尽量做到应收尽收，依法征收，减少税收流失，把该收的税都收起来，以确保财政、税收收入的稳定增收和可持续发展，为县域经济又好又快发展提供坚强的后盾和财力保障。 

[供稿：邵阳县统计局 刘扬]
[责编：袁 野]