随着全国建立农村最低生活保障制度,我国扶贫工作进入了开发扶贫与生活救助两轮驱动的新阶段。为尽快实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，省扶贫办、省民政厅根据国务院扶贫办、民政部的统一部署，将邵阳县定为全国20个两项制度有效衔接试点县之一。为了切实搞好全县两项制度有效衔接试点工作，摸清贫困人口底子，摸索出科学客观、便于操作的两种对象识别标准，为准确识别政策对象及其比例测算、制定帮扶措施提供科学依据，根据《邵阳县两项制度有效衔接试点工作实施方案》的要求，该县从扶贫、民政、经管、财政、统计、农调队、残联等6个单位抽调了18名业务骨干，分赴按不同类型乡镇村随机抽取的9个村，开展了为期10天的入户调查，共调查了2628户农户9974人。形成全县两项制度有效衔接试点调研综合性分析，为全县开展这项工作提供了第一手资料。鉴于下阶段，全国范围内将全面铺开农村最低生活保障与扶贫开发政策有效衔接工作，本文从统计角度，进行分析，以求探讨和供鉴。

    一、调研的方法与内容

    1、调研方法

    首先按照县统计局、经管局2006至2008年各乡镇农民人均纯收入统计数据及地理环境、区域经济发展现状，将全县23个乡镇场分为一、二、三类。其中一类乡镇4个，共有农业人口24.6万人，占全县农业总人口的28%；二类乡镇11个，共有农业人口42.1万人，占48%；三类乡镇8个，共有农业人口20.8万人，占24%。然后按一、二、三类乡镇分别选择一个乡镇，每个乡镇再按一、二、三类村随机抽取一个村进行全面调查。调研样本村确定后，调查队成员会同乡镇驻村干部、村干部一道，分赴各样本村，走村串户进行调查登记，采取查看户口簿、粮食直补折子、低保本子、残疾人证件的“四查”办法，不漏一户，不缺一人，力求客观、全面、准确。并要求每个村调查队员认真分析所在村基本情况及贫困群体收入情况、剖析原因、寻找帮扶措施，撰写所调查村的调研报告。同时采取代表座谈、问卷调查、查阅资料等方法，广泛征求意见，了解群众意愿，不断修改完善调研内容，并对调查数据认真进行统计分析和论证。

    2、调研内容

    本次调研的内容主要是广大干部群众对两项制度有效衔接的认识和意愿以及农户的生产生活现实情况，为准确识别政策对象及其比例测算提供科学依据。围绕这个目标，针对该县农村实际，设置了《邵阳县两项制度衔接试点农户调查登记表》,共36个大项目，136个子项目。包括家庭基本情况、生产生活设施状况、固定资产及耐用消费品以及2008年家庭经营收入情况等。为使入户调查内容能真实全面地反映农户生产生活和收入情况，为准确识别政策对象和制定帮扶措施提供可靠依据，该县还在县“两会”召开期间，邀请了部分乡镇党委书记、优秀村干部代表和县直有关单位负责人，参加农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接试点工作座谈会，请他们为全县两项制度有效衔接试点工作出主意。代表们还填写了《邵阳县农村低保与扶贫开发有效衔接试点调查问卷》，对开展两项制度有效衔接试点的对象识别指标、程序、扶持措施与动态管理等问题进行了认真回答。会后，对代表座谈意见进行了整理，根据座谈意见进一步修改了调查内容，完善了调查方案。

    二、调研结果与分析

    1、自然与经济概况。邵阳县位于湘中偏西南，资水上游，总面积1996平方公里，占全省总面积的0.94%，总耕地60.15万亩，其中水田48万亩。现辖12个镇、10个乡、3个农林场，658个行政村，其中省扶贫开发工作重点村160个。总人口98.59万，其中农业人口87.15万，占总人口的88.4%。2008年全县国内生产总值49223万元，人均GDP4992元；其中农业增加值158740万元；地方财政收入22572万元，人均154.1元；农民人平纯收入2200元。是一个典型的农业大县，也是经济欠发达的特困地区。

    2、样本村农民收入和生活条件分析

    一是全家外出户收入明显高于在家务农户。试点调研统计结果显示，所调查的9个村农民年人平纯收入为2187元。其中在家务家户1629户6174人，占总人数的61.9%，年人平纯收入1949元；全家外出户999户3800人，占总人数的38.1%，年人平纯收入2574元，较在家务农户人平纯收入高625元，高32%。从不同类型乡镇看，一类乡镇在家务农人数占总人数的72%，二、三类乡镇在家务农人数分别为58%和55%，明显低于一类乡镇。同时在家务农户中，一类乡镇农民年人平纯收入差距也明显高于二、三类乡镇，其人平最高收入与最低收入之比达21.36，而二、三类乡镇分别为13.38和10.88。说明生产生活条件差是导致农民收入低的重要原因之一，越是条件好的地方，生产潜力越大，务农人数也越多，全家外出人员自然就少。从不同收入层次农户家庭收入构成看，纯收入在920元以下的农户，种养业收入和其他收入（主要是务工收入）基本上是对半开；纯收入在921-1196元的农户，种养业收入和其他收入分别占42%和58%；纯收入在2000元以上的农户，种养业收入仅占总收入的14%，其他收入占86%。说明家庭其他经营收入在总收入中占有举足轻重的地位，越是收入高的家庭，其他经营收入比例越高。

    二是低收入群体比例仍然较大。从不同收入层次看，年人平纯收入720元以下的有75户199人，占总人数的2%；721—920元的有149户400人，占总人数的4.01%；921—1196元的有226户659人，占总人数的6.61%；1197-1500元的有237户934人，占总人数的9.36%；1501-1800元的有413户1740人，占总人数的17.45%;1801—2000元的有 297户 1230人 ,占总人数的12.33%；2000元以上的有1231户4812人，占总人数的48.25%。按照国务院今年公布的农民年人平纯收入1196元的扶贫标准，样本村贫困人口比例有12.62%，且绝大多数为在家务农户。如按照不同类型乡镇的人口权重测算，全县农民年人平纯收入720元以下的有1.98%17298人，721—920元的有3.95%34402人，921—1196元的有6.41%55906人，以上三项累计占比12.34%共计107606人；1197—1500元的有8.69%75710人。

    三是贫困农户生产生活条件明显差于其他户。调查统计结果表明，农民年人平纯收入在920元以下的农户，月平均用电量为13.6度，921-1196元的农户为16.7度，比人平纯收入1800元以上的农户月均用电量35.1度分别少19.5度和18.4度，分别低55.6%和52.4%。从住房情况看，纯收入在920元以下的农户无房户占17.2%,921—1196元的无房户占8.1%，分别较1800元以上农户无房户比例1.6%高15.6和6.5个百分点。有住房也大部分是砖木结构房和土砖房。纯收入920元以下农户砖混结构房只占19.1%，且大都没有装修过，其粉刷和装修比例仅占9.3%和2.3%；921—1196元的农户砖混结构房比例为24%，分别比1800元以上的农户砖混结构房比例59.5%少40.4和35.5个百分点。从燃料类型看，纯收入在920元以下和921-1196元的农户，大部分是烧煤和薪柴草，使用液化气、电、沼气作燃料的分别只占7.4%和9.5%，较1800元以上的农户分别少24.7和22.6个百分点。从家庭耐用消费品拥有情况看，纯收入在920元以下的农户，每百户拥有洗衣机6.0台、电冰箱0.9台、黑白电视机8.8台、彩色电视机27.4台、自行车1.4辆、固定电话12.1部、手机15.8部、摩托车0.5辆；纯收入在1800元以上的农户，每百户拥有洗衣机26.9台、电冰箱14.7台、黑白电视机7.4台、彩色电视机74.2台、自行车3辆、固定电话33.3部、手机89.5部、摩托车8.9辆，除黑白电视机外相差好几倍甚至十几倍。

    3、贫困原因分析

    一是人均耕地少，自然条件差。邵阳县地处著名的衡邵干旱走廊，喀斯特地貌占全县总面积的60%以上，其中岩漠化面积占25%左右，可耕耕地少。加之喀斯特地貌成土母质差，土壤肥力低，保水保肥能力差，粮食生产水平低。调查结果显示，样本村人均耕地只有0.70亩，其中水田面积0.48亩。由于基础设施建设严重滞后，田间渠道不配套，水利用率低，稍遇干旱即造成大面积减产甚至失收，人均旱涝保收面积不足0.3亩。

    二是人口素质低，自我发展能力弱。调查结果表明，样本村有残疾人699人、长期患病578人，分别占总人数的7.0%和5.79%，残疾人比例高于全国平均0.64个百分点。因病、因残致使家庭贫困的占55.3%，因缺少技术导致贫困的占21.3%。不少农民由于缺少技术，外出务工找不到工作，只能靠在城市捡垃圾、看相跑江湖为生，收入甚微。

    三是生产方式落后，产业结构单一。调查结果表明，绝大多数农户依然是传统的耕作方式，采用牛耕和人工，机耕的仅占10.1%。特别是该县黄荆乡，没有机耕，采用牛耕种水稻的也只有33.5%，66.5%的农户全靠用人工挖。既劳动强度大，又难以形成规模生产。在产业结构上，由于全县没有农产品龙头加工企业的带动，依然没有走出“稻谷+稻草”的传统模式，生产效益低下。

    四是资金短缺，信息不灵。调查中发现，贫困群众普遍思想观念落后，有新技术也不敢轻易尝试，人家种什么就跟着种什么，盲目跟从，结果往往导致产品滞销，经济效益不好。一些思想较为活跃的农户，想通过发展生产致富，却苦于缺少正确的市场信息引导和科学技术的支持；一些农户想发展经济效益高的种养项目，但苦于缺少发展资金，难以实施，想贷款又因缺少担保抵押，银信部门不放贷，只得放弃。

    三、两项制度有效衔接的思考和建议

    1、扶贫标准提高后，农村低保标准应相应提高。今年，国务院根据统计部门测算结果，将我国扶贫标准从1067元提高到1196元，而农村低保标准仍然没变。据邵阳县调查队2008年农村住户抽样调查结果，年人平纯收入在1196元以下的农户食品消费支出是940元。根据农村低保的主要目的是保障贫困农民的最低生活，参照本次调研统计分析结果分析，该县农村低保标准应调整到农民年人均纯收入低于920元为宜。

    2、根据不同对象标准，科学测算两类对象人口比例。由于农民实际收入难以准确认定，如果没有比例控制，势必会出现识别的两类对象人口过多。因此，识别农村低保和扶贫开发对象时，一定要科学测算两类对象人口比例，进行总体控制，防止出现偏差。按照两种对象识别标准和国家两项制度有效衔接“应保尽保”、“应扶尽扶”的目标，邵阳县农村低保人口比例应为5.9%左右，扶贫开发对象比例为6.4%左右。如考虑两种对象可能重叠1-2个百分点，扶贫开发对象比例还应有所提高。具体测算到各乡镇、村时，应根据乡镇、村的不同类别，参照调研统计分析结果，设定不同类别乡镇、村的两种对象人口比例差距，以客观真实地反映各乡镇、村的农户贫困实际状况。

    3、全面综合考虑，设置对象识别指标。两项制度有效衔接的核心是准确识别扶持对象。农村最低生活保障和扶贫开发对象的识别指标现行政策都是以家庭年人均纯收入低于一定数值为标准。由于农民生产经营体制是以户为单元，收入和支出无需记帐，各农户年实际人均纯收入无法准确认定。因此，设置对象识别指标时，应综合考虑农户家庭成员的健康状况（如有否残疾人、长期患病等）、住房条件（房屋结构、面积、是否装修等）、生活设施（包括燃料类型、照明情况、月用电量等）、家庭耐用消费品拥有情况以及家庭收入构成等，形成综合评价指标体系，而不是单纯地依靠农民人均纯收入一个指标来认定。识别对象时，应按照以人为主、人户结合的原则，严格坚持个人申请、村小组评议、村级复议、乡镇审核、县级审批的工作程序，首先由识别对象提出申请，村评议小组民主评议排序后，村民委员会复议，初步选定农村低保和扶贫开发对象，经公示和驻村干部签字把关后逐级上报审批。村级评议、乡镇审核和县级审批结果都要以适当方式进行公示，自觉接受群众监督，确保对象识别公平、公开、公正。

    4、根据不同对象，落实帮扶措施。对农村最低生活保障对象，分类分档实施救助。将老弱病残等靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭，列为“常补对象”即A类对象，进行重点保障，实行全额补助；其他特殊生活困难户列入“非常补对象”即B类对象，实行差额补助，其中有劳动力的同时实施扶贫扶持。对扶贫开发对象，则区别不同情况分类实施扶持。对贫困人口有劳动力而没有致富产业的，着力支持贫困人口发展生产；对贫困人口素质较低、外出务工收入低的，加大劳动力转移培训力度，提高劳动力外出就业的技能和适应性；对贫困人口生产生活条件较差的，加大基础设施建设力度，努力改善其基本生产生活条件，或者根据农户自愿实施搬迁扶贫。

    5、建立管理档案，实行对象动态管理。县扶贫办、县民政局和乡镇人民政府，对识别摸底的两种对象分别建立档案。县扶贫办和民政局在原来扶贫部门贫困户建档立卡的基础上，将登记的农村低保和扶贫对象信息录入到电脑，进一步完善农村低保和扶贫开发对象资料，做到户有卡、村有册、乡镇有薄、县有电子档案，一户一档，资料齐全。有条件的乡镇也要建立电子档案，对全县农村低保和扶贫开发对象档案实行网络化管理，实现县、乡镇联网，资源共享。同时，按照“应退尽退”的动态管理要求，对农村低保A类对象实行两年审核一次、农村低保B类对象和扶贫开发对象一年审核调整一次。通过不定期抽查、明察暗访等形式，了解农村低保和扶贫开发对象家庭经济状况的变化情况，及时按照程序办理停发、减发、增发最低生活保障金的手续，或者转为扶贫开发对象。对通过扶持实现脱贫致富的，及时停止扶贫开发政策扶持，做到保障对象有进有出、补差水平有升有降，防止“养懒汉”。

[供稿：邵阳县统计局 刘扬]
[责编：袁 野]