自改革开放以来，农村土地家庭承包经营责任制已成为我国农村政策的基石。但是随着农业和农村经济社会的发展，土地的家庭承包经营制度逐渐显现一些不足：土地分散管理不利于现代化农业发展，尤其随着城市化进程加快，大量农村劳动力向城市转移，农村土地抛荒现象严重。90年代开始农户土地自发流转已悄然开始，2000年以后，不断蔓延，近年来，结合现代农业发展的要求，各级政府积极引导，土地流转有蓬勃发展之势。如何创新机制、依法有序推动土地流转，实现规模集约经济和家庭承包经营体制的有效结合，有效配置农村土地资源、加快发展现代农业已成为各级党委政府和经济部门研究的重要课题。
一、邵阳市土地流转基本情况
邵阳市位于湘西南经济欠发达地区，是湖南省的农业大市，全市764.14万人，乡村人口531.59万,占69.57%，有耕地面积592.9万亩，截止2009年底,全市实行土地流转面积67万亩,占总耕地的11.3%。农村土地流转呈现出几个主要特点：
1、流转形式呈多样化
2000年以前，农村土地流转形式一般限于转包、出租两类。经多年的摸索，现在发展到转包、出租、互换、股份合作、租股结合、转让、代耕、托管、连片开发等十几种流转形式，适应了农村土地流转过程中流转期限、流转收益分配的不同需求
2、流转主体更加多元化
近年来，土地流转已突破亲戚、家庭、乡、村、组等局限，发展到跨行业、跨区域间的流转。各种种植专业大户、农村经济专业合作社、农业龙头企业、农业技术服务部门等逐步成为推动农村土地流转的主力军。
3、流转土地范围不断拓展
随着土地流转效益的显现，农村流转的土地由因外出务工而实在无力耕作的撂荒地拓展到因自己耕作效益低下而不想耕作的责任田。随着规模扩大和种植品种的要求，流转的土地由当初基本农田扩展到旱地、滩涂地。
4、流转土地经营逐步向规模化、集约化经营发展
2000年以前，除个别集体场外，土地流转的主体是农户之间的租赁、转包，但面积少，其规模限于单个农户间。而近几年来，农户之间的流转已不能适应市场经济发展需求，规模化、集约化经营成为农村土地流转的方向。据调查，目前邵阳县经营100亩以上的有100余个实体，涉及346户（包括股份制实体），经营土地面积2.42万亩，占流转总面积的18%，其中：1000亩以上的有14家。隆回县规模经营500亩以上的流转大户20个，流转土地 15.5万亩，其中1000亩以上的有3家。武冈市拥有规模经营户589个，规模经营100亩以上的流转大户112个，流转面积6.8万亩,占流转总面积的35%,其中万丰生态农业开发有限公司在四个乡镇一次性流转1.1万亩承包耕地种植优质稻。
5、流转土地经营产业化趋势明显
规模龙头企业和生产大户一般都是将经营承包流转土地集中连片，实行农业机械化耕作，应用良种良法，推广绿色控制技术，并实行了订单生产，有些还专门注册了自己的商标，产业化明显。特别是在各级政府农业产业政策的推动下，全市标志性产业更是在土地流转中异军突起，蓬勃发展。规模经营户围绕当地主导产业和特色产品，通过统一作物布局、统一质量标准、统一品牌销售、农业资源综合利用，促进了全市农业主导产业发展，为农业生产产业化推波助澜。如隆回县的雨山宝塔1000余亩烤烟、小沙江麻塘山2万亩金银花、虎形山7000亩萝卜、高田500亩茄子；邵阳县蔡桥乡3800亩油茶、2880亩黄桃、谷洲镇2750亩优质稻和大棚西瓜、白仓镇400亩烤烟；武冈市邓元泰4000亩优质水稻、大甸国辉鲜食枣1000亩等。
6、土地流转程序逐步规范
2000年前流转签有书面协议的只占8%左右，绝大部分未经乡（镇）、村鉴证。而现在农户流转土地法律意识日益提高，签订书面协议的做法被普遍认同，全市流转土地签订流转书面协议占总流转面积的40.1%，其中，经乡（镇）经管部门和村委鉴证的有12.8万亩，占流转总面积的34.6%。
二、土地流转取得的主要成效
1、土地资源得到有效利用
邵阳市是一个劳务输出大市。 据2009年12月调查资料表明，全市农村劳动力474.15万人中，常年外出务工人员达133.74万人,占28.21%。由于邵阳市100多万农民“洗脚”进城，造成了大量农田荒芜。近年来，虽然国家增加了对农民种田的各种补贴，但是这只能弥补各种农业生产资料涨价造成的生产成本上升，所谓“谷贱伤农”，许多农民在生产经营中选择粮食一季生产，有限的土地资源浪费严重。实行土地流转后，全市季节性抛荒地比5年前的23万亩下降到现在的不到1万亩，永久性抛荒现象基本杜绝。特别规模经营都是集中连片，实行一季改双季，并套种其他经济作物，复种指数高，土地资源充分得到利用。
2、土地产出率大大提升
规模企业大面积承包土地后，生产经营方式的全面更新、农业副产品地综合利用、产品档次的大幅提高，致使土地产出率大大提升。我们调查中了解到：规模经营水稻的经营大户几乎都是实施机械化作业，科学管理。邵阳县谷洲镇鸟山村土地流转前，农户一般只种一季，由于米质粗劣，每百公斤稻谷价最高190元，单产每亩400公斤左右，生产成本每亩540元。实行土地流转后，大面积种植高中档优质稻，实行“稻、稻、油”种植模式，产量、品质、价格了了较大提升，每百公斤稻谷价可达420元，生产成本可降低到401元，每亩节省成本139元。武冈市邓元泰镇丰收公司土地流转后，一季改双季，全部播种优质稻，生产贡米，产量增加，品质提高，并采取生物防病防虫技术，回收的稻田病虫、稻草和糠饼全部都可以出售，副产品收入增加。
3、农产品质量安全保障性增强
新时期对农产品质量安全准入提出了具体要求，千家万户的生产因其用药、用肥、生产技术的差异性使得农产品质量安全难以保证。农村土地流转后，形成了适度规模经营，为标准化用药施肥、标准化生产提供了条件。应用良种良法，栽植抗病高产优质稻，推广使用水稻直播、测土配方施肥和点灯诱蛾、深入灭蛹、稻鸭共生、统防统治等水稻绿色控制技术，减少了大量农药化肥的施用和农产品农药残留，同时建立施肥用药档案，强化了农产品生产过程中的监管。
4、农民纯收入有了提高
据调查，邵阳市土地流转价在150—450斤谷/亩。虽然有些地方土地流转价格还很低，但是，农户将土地流出后，农民还可以获得国家130元/亩种粮补贴和20元/亩农业保险金，有些农民还可以在流入方谋得60元/天的农业用工机会。农民参与土地流转后，不用再为农业生产资料涨价发愁，也不用再为粮食销售价下跌、农产品销路不畅而担心。一些懂技术的农民成为当地企业的农业工人，不再背井离乡。2009年，全市农村劳动力在县内乡外打工的比上年增长49.48%。
三、土地流转中存在的主要问题
1、地理环境、基础设施建设滞后严重制约规模流转
邵阳市属丘陵地区，全市592.63万亩耕地中,有旱地158.24万亩,占26.7%,望天田45.53万亩,占7.68%。且田块小,田坎窄,不适宜农业机械化作业。邵阳农田水利设施还比较落后，特别是分田到户后，许多沟渠多年失修。在我们的调查中发现全市土地流转较好的都是水利条件好、有机耕道、地势平坦、田块较大的好农田。武冈市邓元泰镇、邵阳县谷洲镇等土地流转示范点分别都是由国家投资7000万元和4000万元项目资金进行土地平整后，集中连片开发的。
2、缺乏有实力的规模龙头企业带动流转
因农业投资成本高、周期长、风险大、收益低等多种因素影响，农业种养企业发展难，特别是邵阳属经济欠发达地区，上规模的农业种养企业就更少。土地流转对参与农业企业的实力要求较高。据武冈市土地流转中心反映，为了保护农民利益，规避市场风险，规模企业必须在签订流转合同前交纳10万元风险抵押金，在单季收获前按照合同约定将流转租金交付清楚。期间，经营户还要购买大型农机具、开支各种生产费用。一旦遇上自然灾害，经营风险就更大。邵阳县种子公司下岗职工李建民在谷洲镇鸟山村连片开发794亩流转土地，一次性投资30多万元购买农业机械。武冈市万丰生态农业开发有限公司、邵阳市谷丰公司在上年的经营中出现亏损，本年度由于资金问题不得不减小规模或退出流转。
3、相关法律法规尚未出台，土地流转顾虑重重
到目前为止，国家还没有出台相关的土地流转法律法规，由于涉及国家土地政策和“三农”问题，地方各级政府对土地流转仍持谨慎态度，大部分地方政府只做一些协调工作，土地流转的宣传发动工作还很不到位，优抚政策就更少。没有国家法律保护，农民一般不敢签定土地流转的长期合同，一是担心流转时间长土地收回难，二是担心签订长期合同后，国家以后出台“三农”优惠政策难以享受到。没有长期合同，规模经营户就不敢加大资金投入，更担心一旦经营形势好，农民毁约收回土地自己经营。土地流转后，土地小丘改大丘，田坎挖了，沟渠改道了，一旦规模经营户退出流转，各级政府部门担心土地恢复难，后续矛盾多。
4、土地流转中的“非粮化”倾向值得关注
我们调查中发现：由于粮食生产投入大、周期长、收益小，传统的粮油生产企业流转经营在1—2年内一般只能保本经营，只有长期经营，集中开发，才能利润累积。而一些经济作物，价格受市场追捧，利润高，所以有些地方流转出来的土地由传统的粮油生产转向发展高效农业，主要是高效经济作物、畜禽养殖业和苗圃园艺业等。如此下去，粮食安全将难以保证。
5、土地流转市场还不规范
目前，邵阳市除武冈、邵东、新邵三县（市）正在积极探索尝试建立县乡两级农村土地流转中介服务机构外，全市尚未建立农村土地流转指导机构、中介机构和统一的土地流转补偿制度和土地投资补偿制度，没有形成土地流转和租赁市场，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，土地流转费存在竞相压低租金和个别农户漫天要价，从而阻碍流转。另一方面流转行为很不规范，据调查，邵阳市农户流转的土地没有书面协议的占60%，签订合同的大部分是集体农场或个别大户、大公司租赁形式，所签书面协议条款也多不规范，未经农业承包合同管理机关登记、备案或鉴证，有的甚至超过了承包期限。流转主体也不规范，转出方多是村或组，有的甚至是乡（镇）政府。
四、依法有序推进土地流转的几点建议
1、国家尽快出台相关土地流转的法律法规
国家要加强土地流转工作的论证，尽快出台相关法律法规，积极推进农村社会的保障体系改革，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等社会保险，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，消除农民离土的后顾之忧。要规范参与流转的企业，保护参与流转企业的正当权益，同时要加强对土地流转后的监管，防止企业利用土地流转名义套取国家项目资金和相关惠农资金。
2、加大项目资金投入，改造基本农田
近年来，国家对农村投入的“三农”资金数额巨大，但由于资金分散，农业生产资料价格不稳定，农业产出提升率并不明显。土地流转就是土地集中经营，它必然要求资金的集中使用。国家要制定相关优惠政策，加强对产粮区政策研究，加大资金扶助力度，特别是要加大对南方丘陵地区产粮区的土地整理项目资金的投入，分阶段有计划地对一些基本农田改造。
3、加大对参与土地流转企业的优抚力度
土地流转要靠规模企业带动。国家要研究培育规模企业，加强对参与土地流转企业的政策优抚，特别要加强对粮食生产规模经营企业的优抚，除了要在信贷、科技等方面的支持和扶助外，还要考虑按经营规模大小给予一定比例的建筑用地指标的配套扶助，以用于农机具的存放和稻谷的晾晒、农产品储存等。
4、启动农机具以旧换新和回收政策
土地联产承包后，农业机具都进入了百姓家。实行土地流转，农机具长期闲置造成浪费。农民希望国家能够启动农机具以旧换新和回收政策，将闲置的旧农机换回适应目前家庭经营需要的小农具，或者，干脆由国家回收集中出租或出售给流转企业。
5、建立和完善土地流转服务体系
农民在流转过程中处于弱势地位，缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。各级政府要建立和完善土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作，采用多种形式为供需双方牵线搭桥，最大限度地提高农村产权的流转价格，以保障农民获得土地流转及增值的收益。
[供稿：邵阳市统计局 肖曼辉 李永民 苏利亚 马又情]
[审核：张映欣]
[责编：袁 野]
