城乡统筹发展是指：城乡制度统一、城乡权利平等、城乡自由互动、城乡合理分工、城乡广泛协作。就是要把城市和农村的经济和社会发展作为一个整体来考虑,在制定国民经济和社会发展计划、确定国民收入分配、制定重大经济社会决策时,把“三农”发展放在优先位置来考虑, 突破城乡二元结构，使城市和农村经济社会协调发展,实现城乡人民的共同富裕。
一、影响邵阳城乡一体化的主要因素
1、生活水平不高
邵阳市经济发展水平和人们生活水平，从主要指标（如国内生产总值、财政收入、农业总产值、工业总产值、人均收入等）在全国、全省的地位来看，都属于中等偏下水平。人口城市化都低于全国、全省的平均水平，处于落后状态，属于欠发达地区。城镇居民人均可支配收入（元）2009年为11950，是2005年的 151.04%，是2008年的 108.00% ；全国为17175元，增长9.8%，全省为15084元，增长9.19%。农民人均纯收入（元）2009年为3551，是2005年的140.86 %，是2008年的 109.87%。全国为5153元，增长8.5%，全省为4910元，增长8.8%。城镇化率（%）30.43，是2005年的115.84 %， 是2008年的101.94 %。而2009年全国、全省城镇化率分别为46.6%、43.2%。
2、人口素质不高
农村人口自然增长过快，与经济、社会的发展不相适应，成为影响人口城市化的障碍因素。由于农村长期以来过高的人口自然增长，使得农村劳力剩余问题突出。2009年全市乡村劳动力资源数364.25人，占全市劳动年龄人口的75%，农村劳动力呈不断增长之势。如果按照每个农村劳动力负担5亩耕地的能力计算，只需要95.38万农业劳动力就可以了，扣除在农村和城镇从事非农业劳动的人口，大约还有100万剩余劳动力。大量农村乘余劳动力的存在，加重了农村人口向城镇转移的压力。而且，农村人口较低的文化、科技素质，又远不能适应城镇工业发展的要求。据2005年1%人口抽样调查资料，全市农村人口中，15岁及15岁以上的文盲占总人口的5.29%，初中以上文化程度的人口只占50.48%。2009年人均受教育年限邵阳市城镇居民为10年，农村居民为9年。这使邵阳城市化面临这样一种矛盾的局面；一方面农村有大量剩余劳动力急需向城镇转移；另一方面这些剩余劳动力由于不具备必要的文化技术素质而无法被城镇所吸收。
3、城镇规模太小
城镇人口增减及其与总人口之比变化的原因有三个：一是自然增长，二是迁移人口，三是建制及区划。邵阳市城镇人口增长因素，20世纪50年代以自然增长为主，迁移变动的起伏性大，建制和区划调整微乎其微；50年代末60年代初，以迁移增长为主，城市自然增长高于农村，建制和区划略有变动；60年代又转向以自然增长为主，迁移变化一度出现负数，即迁出大于迁入，建制和区划调整基本停滞；70年代至80年代初，除个别年份外，城镇人口的发展因素中，自然增长与迁移增加几乎是同步进行，但从绝对数量上来主，迁移增加的数量一般都大于自然增长的数量，自然增长率呈下降趋势，建制和区划变动幅度很小；1984年以来，建制和区划变动明显地在迁移和自然增长之前而居首要地位，迁移变动和自然增长均呈相对稳定状态。1983年以后，随着城镇建制及区划的变动，邵阳城镇的个数有较大幅度的增加，其中：镇由1982年的16个增加到1990年的59个，2009年的96个，由此，导致大量的农村人口转为城镇人口，农业人口转为城镇非农业人口，使城镇人口大幅度增加，随之城市人口占总人口的比重也有所提高，即由1990年的12.9%提高到2009年的30.43%，同时，因建制和区划调整，市镇并入了大量的农村人口，从而使市镇人口显著增加，在一定程度上提高了城市化的水平。小城镇建设加快，城镇建制的变化使城镇的等级上升，数量增多。小城镇经济的发展和市场的繁荣，吸引大批农村剩余劳动力和人口向镇区转移，如邵东的两市镇、廉桥镇，洞口的高沙镇，隆回的桃洪镇等。乡镇企业的发展及其向小城镇集中，实际增加镇区的非农业人口，各种综合因素，引发了农村人口向城镇集中的潮流，致使人口城乡分布发展相应变动。
4、思想观念落后
作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够。作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理：一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离土、也不愿意进厂；二是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；三是划地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交流；四是等待观望，苦度穷熬，寄希望于政策搬迁，寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念，人为地在农村与城镇之间划上了界限、制造了“鸿沟”，难以推进城乡通融、协调发展。
5、政策环境不优
在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，加上国家对建没用地实行严格控制的统一政策，致使农民进城难度很大；在发展环境方面，少数地方对在城镇生产经营的企业和个人，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题屡禁不止，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。种种有形和无形的“门槛”，把大量想进城的农民拒之城外。
6、建设投入短缺
目前，小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限；财政方面，由于县财政实行垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设，县级财政由于“僧多粥少”而力不从心、鞭长莫及。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。
二、提高邵阳城乡一体化水平的对策
1、推进城市化
（1）加快中心城市的建设。邵阳市区是整个邵阳地区的经济活动中心，邵阳市区这个中心不建设好，难以对其他城镇、小城镇起到带动和辐射作用。如何加速建设市区：一是要扩容，邵阳市现建城区为52平方公里，扩容速度慢，要尽快拉通道路框架，形成一环、二环甚至三环，把建城区扩大到100平方公里以上。二是要加快连城步伐，尽快实现与新邵县城的连城，连城以后，条件具备的话，可将新邵改为市辖的第四个区，再建议增加北塔区的行政管辖区或范围，北塔区仅9万人，浪费了行政管理资源，也不利于城市的发展，可考虑将邵阳县的长阳辅和新邵的部分地域划到北塔区管理，形成20万人左右的规模。三是要建设好基础设施。城市道路、绿化历来是邵阳市城市建设的两条“短腿”。2009年，人均城市道路面积仅5.5m2，人均城市绿化面积仅4m2（其中市区8.22 m2），分别比全省水平低2.46m2和1.89m2，要抓好一环路，江北区道路网、火车南站广场及配套工程等城市主干道的建设，城市绿化重点抓好资江沿岸风光带，北塔区绿化以及市区内几个公园的建设，建设天然气工程，解决市区防洪的问题。四是加快城市住宅的建设，进一步放宽建房政策，解决城市居民由安居向小康型住房水平转变。
加强城市综合管理。围绕创建省级文明城市和园林城市目标，建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，实现管理重心下移。强化城管执法，开展“城管进社区”、“城管进学校”活动，推行“数字城管”模式。完善公用设施配套，建设一批公厕、农贸市场和社会停车场，增设一批果皮箱、垃圾围和交通标志标识。加大对违章建筑打击力度，继续搞好城区资江、邵水河段清污，建好生活垃圾无害化处理场和垃圾中转站。突出抓好小街小巷灯化净化，规范设置主干道路两旁门店招牌和灯饰广告，亮化市区六桥、临街建筑和城市标志性工程。
打造投资融资平台。以市城建投集团为城市新区投资、开发和建设主体，抓好投融资平台建设，实行土地统一开发、建设统一运作、收益统一监管的“三统一”模式，增强城市建设资金保障和效益。整体包装和市场运作城市公益类、资源性项目，拓宽融资渠道，提升经营水平，加快城市建设。
（2）加快发展次中心城市和小城镇。
把武冈作为次中心城市，使其对城步、绥宁、新宁、洞口承担辐射作用，城市人口要快速增长，达到25万人以上的规模，邵东要尽快由县改市，邵东的两市镇和隆回的桃洪镇要形成30万人的规模，发展成为卫星小城市，邵东县城东扩，利用毗邻火车站的优势，发展到15万人以上，洞口、新宁、城步等县要依托洛湛铁路、怀邵高速公路、320、207国道对各自的巨大影响，各县城按10万人口左右的规模发展，沿路的各小城镇，要利用区位优势，进行重点扶植，配套基础设施，形成2—5万人左右的规模， 2015年全部实现乡改镇。同时要着力建设小城镇，水、路、电、通讯等进一步完善配套，把城镇建设与工业化、农业产业化结合起来，建立一批上规模的工业园区，把农民吸引到城镇来安居乐业。
（3）注重特色，发挥各县城的优势。
今后邵阳的城市发展不能再搞小而全的“山寨经济”了，那种躲进小楼成一统，追寻自我封闭的经济循环的思维方式必将为时代所抛弃。比如：邵东县可以发展商业，新宁、绥宁、城步、武冈发展旅游业，各县根据各自情况发展特色产业，带动城市化发展。
2、推进产业一体化
（1）着力抓好工业项目的上马和现有工业企业的发展，为农民提供更多就业的机会
要加强项目库建设，按照上规模、上品种、上档次，上高新技术的原则，认真比较和筛选项目，做到开发一批、实施一批，储备一批，并根据情况变化完善项目调整，围绕质量、品种、效益，积极采用先进工艺适用技术和高新技术提升传统产业，加大技改力度，强化企业制度创新与技术创新相结合，把企业技术创新建设作为建立现代企业制度的重要内容和搞好在中型企业的重要环节，重点扶植大中型企业，超前开发具有知识产权的名牌产品，多渠道筹措资金，集中力量保护重点，争取银行支持，引进外资和民间资金，积极支持鼓励个人创办企业，深化企业改革，转换经营机制，合理配置资源，利用邵阳的优势，重点扶植造纸、食品、化工、医药、机械、纺织、建材、电子、煤炭等工业的发展，工业增加值每年增长的速度达到15%以上，就业的岗位每年按3万人递进。
在发展的过程中要“饥不择食”，除了污染的项目外，什么项目都可以上；要逐渐将企业发展壮大，把某一两个产业集群做大做强，形成具有规模效应的主导产业，这样在市场上才有话语权，在市场格局中有主导权。同时要抓好龙头企业和大项目，有意识地培养企业家的“野性”和“狼性”，让企业尽快扩张，产生裂变，形成产业集群。
（2）加强农村劳动力转移和产业结构调整，快速促进农民市民化
一是继续发展乡镇企业，突出发展以农产品加工为主的产业和劳动密集型产业。二是继续大力发展小城镇。吸引农民进城，政府除了搞好规划外，重点是加强引导，创造有利条件和宽松环境，在审批、户籍、迁居、收费、贷款、经营、就医、上学等各方面开绿灯，真正让农民进城兴业建市，真正让市场机制在城镇建设中发挥作用。三是抓好劳务输出。近几年，邵阳市每年有100多万农民外出务工经商，劳务输出是农民增收增长点。要加强组织引导，向沿海进军、向西部进军、向三产业进军；引导人才、技术、资金回流，到当地办厂兴业，创造新的就业空间。四是加强教育培训，提高劳动者的素质。
加快农业品种结构调整，提高农产品优质品率。一是要加大优良产品的培育、引进、推广力度，对适应市场需要，适应邵阳市生态条件的种养业优良品种，应集中必要的人才、技术、资金重点繁育和推广。二是扩大优质产品的生产规模。对优质产品的生产，必须搞区域化布局、规模化生产。三是抓品牌。要立足现有基础，运用科技手段，把握农产品生产、加工、包装、销售、宣传等每一个环节，打出邵阳农产品的品牌。四是注重产品的质量标准。过去比较忽视，产品的质量标准都很低，管理体系不健全，致使邵阳市农产品出口量不大，今后应在提高质量的同时加强质量标准化管理工作。
围绕竹木、橘橙、生猪、奶牛、烟草、药材、油茶、优质稻、杂交水稻制种、延季蔬菜等传统优势产业，建设一批高标准农产品生产基地。促进生产基地和加工企业联合，鼓励龙头加工企业通过联营、合并、收购和租赁等方式整合组建企业集团，扶持浩天米业、华湘米业、宝庆联纸、精华黄花、瑞柏粮油、华鹏卤菜、恭兵食品、三可食品、中富油脂、毅鹏金银花等重点龙头加工企业发展壮大。
（3）加强对农业和农村的补贴
加大基础设施建设的投入。农村基础设施落后是制约邵阳市农村经济社会发展的“瓶颈”,统筹城乡基础设施是统筹城乡发展的首要条件,在具体工作中,要统一规划,统一布局,加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系,促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。对城镇规划,应重点考虑农村人口向城镇集中的大趋势,重点建设好中心镇、中心村。要进一步加强农业基础设施建设,重点是完善农田灌溉体系,加大对中低产田的改造力度,提高农业综合生产能力。抓好骨干道路沿线的路、沟、渠、田、林、塘、湖、村的综合治理, 塑造新的田园风貌。加快农村公路建设,建立有效的养护管理机制。
加大对农村信贷资金的注入。要改变偏重城镇,忽略农村的基本建设投资体制,增加对农村和小城镇的投资力度,要通过财政、国债、信贷等渠道,多方筹集资金,加强资金的有效利用和合理分配,加强对农村小城镇的支持。要改革小城镇基础设施投资建设管理体制,培育小城镇要素市场和产权市场,在尊重不同投资主体利益要求的前提下,按照“谁出资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则,吸引农民、企业、金融机构、民间资本等社会资本对小城镇建设的投入,鼓励通过转让经营权、股份合作制等融资方式和市场化的运作方式筹集小城镇建设资金,拓宽融资渠道,形成小城镇建设的良性循环,为统筹城乡基础设施建设提供资金支持。
3、推进市场一体化
推进区域市场一体化，必须以市场调节为导向，发挥市场机制的作用。因此要完善商品市场体系，加快政府职能转变，改革和规范行政审批制度，减少对企业的行政干预，更多地发挥市场机制的作用。各相关部门要加强协调合作，重视对市场的监督管理，倡导诚信经营、诚信消费，为商品市场健康发展提供信用基础。同时积极培育和发展人力资源市场，构建发达的劳动力市场和人才流动机制；完善和发展金融市场，构建统一的区域金融市场，疏通融资渠道，有效吸收国内外闲置资金或引进外资，缓解区域开发所面临的资金短缺问题，提高资金利用效率，促进区域经济发展。
立足产业升级和消费的需要，面向国际国内统一市场的竞争，坚持以人为本，以服务为中心，以扩大总量、促进就业、方便生活、提高效率为目标，改造提高传统行业，培育壮大新兴领域。通过规划引导、政策引导、资金引导，放宽市场准入，打破行业垄断，发展民营经济，利用后发优势。不仅要使第三产业继续为全市经济发展挑重担，而且要通过与世界接轨，促进思想观念、公民素质、竞争意识、生活方式、服务水平、管理水平等都有一个新的突破。第三产业增长速度要高于全市GDP增长速度，年平均增长率为12%左右。继续吸纳社会就业人员和第一、二产业的剩余人员，增加第三产业从业人员总量，要不断提高第三产业增加值和从业人员的比重。加强对第三产业的宏观指导和调控，把第三产业的发展与城市化发展相结合。多渠道加大对第三产业的投入。积极争取国家、省对邵阳市第三次产业的投入。认真筛选项目，做好项目的前期准备工作，争取有更多的第三次产业项目的扶持力度，根据国家和省有关产业政策，优先支持急需发展的第三产业行业和项目，继续加强对交通、通信、信息、科技、教育、文化、卫生、环保和市政公用等行业的投入。要支持、扶植发展的重点行业。在批发零售贸易餐饮上，邵阳市商品流通市场要以构造区域性中心市场为目的，以发展多种流通方式和拓宽国内外市场为手段，以实现流通产品的现代化为标准，以提高企业管理和经营水平为条件，以完善商品流通网络为支撑，以政府的正确引导和宏观调控为保证，进一步开拓农村市场，形成统一完善的商品流通市场体系。按照建设大市场、搞活大流通的思想，加速培育现代大市场体系，形成合理的市场布局、开放的市场模式、先进的交易方式、规范的市场行为、完善的市场功能，重塑中西南商贸中心形象。要大力发展旅游业。旅游业是关联性、综合性很强的朝阳产业。要主动适应旅游业大发展的形势，加速把邵阳市旅游资源优势转化为产业优势。按照“西连片、东连线，积极参与桂林—崀山—张家界旅游大循环，开成崀山—云山—南山—黄桑—洞口塘—高洲温泉—新邵白水洞—市区旅游小循环”的思路，加快旅游配套设施建设和景点开发促销。全市旅游总收入要逐年增加，在十年内争取占到GDP的8%以上。
4、推进基础设施一体化
城市的发展必须坚持基础设施先行，基础设施的互通互融，对加快邵阳城市发展有着极其重要的作用。要打破行政分割，搞好区域内环境基础设施建设的统一规划，推进环境基础设施建设整合，加快环保统筹治理步伐，搞好工业“三废”整治，加速区域生活污水和生活垃圾无害化处理工程建设，逐步实现环境质量指标达标。
（1）城乡统筹，制度创新，打破传统的城乡二元结构制度
实现人才、资源的合理流动，改变城乡二元结构，缩小城乡差别，实现农民身份与农地分离，是推进邵阳城市化建设的重要一环。为此，一是要深化户籍管理制度改革，消除农民进城的身份障碍。要实行城乡统一的户口登记管理制度。对符合在城市落户的人口应全部放开，允许其自由迁移流动，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场运行机制。二是加快劳动就业制度改革，消除农民进城的就业障碍。要取消严格限制民工就业范围的歧视性政策，保证民工享受与当地居民同等的公民权利，将就业培训和就业指导推广到城乡所有劳动者。三是深化土地制度改革，消除农民进城的产权障碍。必须进一步深化土地制度改革，改革的方向是使农民获得永久的土地使用权或部分使用权，使进城农民能顺利地将土地以合理的价格转让出去，获得应有的土地收益。四是加快福利保障制度改革，消除农民进城的利益障碍。要逐步消除市民的福利保障特权，保证民工享受与当地居民同等的福利保障待遇，如子女教育、公共卫生、医疗服务、失业保险等等。
（2）全面发展社会事业，不断促进和谐稳定完善就业保障体系。
探索建立城乡一体化平等就业制度和社会保障体系。扎实做好大中专毕业生、复员转业军人、城镇新增劳动力和农村富余劳力安置就业工作。2010年要实现城镇就业3.8万人，农村劳动力转移稳定在130万人以上，城镇零就业家庭动态清零。继续加强养老、失业、医疗、工伤和生育保险，新增参保16万人。抓好新型农村养老保险试点，开展被征地农民社会保障。
（3）提供城乡公平的公共服务
政府在统筹城乡发展中发挥作用的主要方式是提供城乡公平的公共服务。公共服务中，城乡差别不大的有保护国家安全、维护社会秩序、发行货币、稳定宏观经济、节约资源、保护环境、稳定人口、倡导现代精神文明等；城乡差距较大或城乡不太公平的有扩大就业、保护弱势群体、进行基础设施建设、保障基础教育、保障公共医疗卫生服务、保障基本福利、维护公众安全等。由于实行城乡分割制度，在提供后一部分公共服务时主要偏向城市居民，对农村居民的这一部分公共服务严重滞后和短缺。
努力提高政府工作透明度和知晓率，不断提升人民政府公信度和满意率。更加注重高效施政。努力营造“进了邵阳门，就是邵阳人；到了邵阳市，处处好办事”的投资创业环境。健全政府绩效考核评估体系，强化行政效能监督检查。
（4）以科学发展观为指导，制订合理的城市规划
要用先进的规划理念，制订科学合理的城市规划。邵阳是历史文化城市，城市规划应在深入研究本地居住方式和风俗民情的基础上，进行精心创意构思，充分展示邵阳城市（镇）的历史内涵、现代风貌和鲜明的地方特色。要注重城市规划与区域发展规划、土地利用规划、重大基础设施规划的有机衔接，以城市为核心统筹规划，实施规划全覆盖，不能盲目建设，每一块土地要列入规划，不能留下空白，形成以城镇体系规划、城市总体规划、近期建设规划、重大专项规划为重要内容的综合规划体系。总之，要坚持先规划后建设、先储备后开发的原则，以提升城市设计和建筑的水平。
[供稿：邵阳市统计局 肖曼辉 邓红专 欧阳晨光 范跃东 舒振朝]
[审核：张映欣]
[责编：袁 野]
