今年以来，全国农村围绕贯彻落实中央1号文件精神，在促进粮食种植面积、粮食产量和农民收入“三增加”上做了大量的工作，各地农业农村经济形势呈现快速发展的好势头。就湘潭市而言，早稻产量增加，晚稻丰收已成定局；生猪出栏年内有望突破500万头；农民现金收入前三季度增长20.2%，创1998年以来新高，预计全年农民人均现金收入可达3806元，增长20%以上，出现了农民收入种田喂猪的好于外出打工的，从事一产业的好于从事二产业的好势头。

    但不容忽视，农民增收最突出的问题是缺乏长效机制。从今年全市农民新增收入结构来分析，有70%以上是靠一产业生猪和粮食增收，这主要得益于粮食政策的扶持和农产品价格的上涨。要长期保持这种良好的势头，本人认为必须建立一种制度性的长效机制，而建立这种长效机制的关键又是消除体制性障碍。目前影响农民增收的体制性障碍主要表现在土地承包、户籍、国家财政货币政策、农村教育和流通体制等制度存在不合理性，认真研究分析这些制度因素，并寻求行之有效的措施是解决农民增收困难问题的关键所在。

    一、制约农民增收困难的制度因素

    （一）农村土地承包经营权保障乏力。具体体现：一是农村土地所有权不明晰，损害了农民承包经营权。我国《宪法》规定：农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中则规定农村土地所有权归行政村；《土地管理法》中规定：集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理；国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权的主体。《农村土地承包法》未涉及到土地所有权的问题。这种所有权主体的多元化，必然是导致责、权、利不对等；导致对土地进行掠夺性经营；导致多元主体向土地经营者施加约束和索取利益。这一切都严重损害了农民承包经营权。二是农村滥占、滥用和随意调整土地现象严重，农民的利益权受到侵犯。土地经营权与收益权二者相互依存，不可分离。侵害农民土地经营权，实际上是侵害农民的收益权。土地多元主体的存在，赋予了一些主体或主体的代理人太多的权力，而这些权利使用不当便会侵犯农民的权利。一些乡村利用这些权利，不但可以调换或调整农民承包的土地，而且还可能侵犯或剥夺农民的经营收益，甚至于随意低价征用或变卖农村土地。在失去赖以生存的土地以后，处于弱势地位的农民获得的补偿很少，甚至难以兑现。

    （二）户籍制度的束缚。具体影响体现在：一是户籍制度阻碍了农民进城务工。近年来，虽然放宽了农民进城的管制，但进了城的农民生活在城市边缘，属于城市的“次等公民”，他们在城市工作和生活要付出比城市人口更多的辛劳和代价。首先是找工作难，即使找到工作也多是粗活、累活和脏活，危险性大、报酬低。其次是子女上学难，多半进城农民要为其子女交高额的借读学费。再次是从事生产经营活动难，麻烦的手续和各种名目的费用，让农民无所适从。二是户籍制度使农民不能享受城市的公共福利。我国几十年的城市化建设为城市带来了繁荣的工业文明和城市文明，但现行的户籍制度使进城农民无法像城市居民那样接受教育、享受医疗保障、充分就业等公共福利以及城市的各种公共产品。这对农民来说不仅是明显的经济利益损失，同时也使农民失去了增加收入、改善生活的资本和机会。三是户籍制度阻碍农村城市化问题的根本解决。农村城市化有两条途径：（1）农村人口流入现有城市，扩大现有城市规模；（2）在现有的农村建造新的城镇。现行户籍制度在很大程度上阻碍了上述两项农村城市化进程。进城民工没有城市户口，方方面面受到约束，所以只能“进厂不进城”、“离乡不离土”。

    （三）财政货币政策的偏差。具体体现：其一是财政资金投入和转移支付的偏差。从国家财政货币政策的具体实施来看，前些年财政资金的产业投向主要倾向于基础建设和以重工业为主的制造业以及第三产业，财政资金的区域投向则覆盖东部发达地区和西部省份，连续7次的降低利率也旨在减轻生产企业债务和成本压力。而此时急需资金支持的农业和农民，尤其是中部地区的粮食主产区获得财政资金支持和财政转移支付很少。其二是农村税费制度不合理。农村税费改革前，农村税费制度存在许多不合理方面，如征收农业税的同时又征收特产税，造成重复纳税；税种、税率的不合理设置以及税收的具体计征过程中纳税依据确定不科学等。现在改革了，农民负担轻了，但在一些地方，存在政策不落实和政策执行走样的现象，乱收费、乱摊派等问题依然较为严重。其三是金融支持力度不够。由于农业生产、开发及基础设施建设等项目资金需求量大、期限长、回收慢、风险大，商业金融机构一般不愿意介入；用于支持农民增收、发展农村经济的小额信贷规模小、效益不明显且贷款按期收回难，即使是农村信用社也不愿过多地开展这项业务。

    （四）教育制度的缺憾。具体体现有：一是接受教育机会的不平等。在我国目前的教育体系中，农民接受教育的机会相对城市居民来说都是少的。在初等教育阶段，虽然全国范围内都普及了九年制义务教育，但是，农村孩子获得教育的质量与城市孩子有较大的差别。农村学校的教育设施，在数量和质量上普遍不如城市，师资队伍的素质也与城市有很大差距。而中等教育则不属于强制性的义务教育，由于经济和认识方面的原因，很大一部分农村孩子不能得到享受。现行的高等教育制度更能体现农民接受教育机会的不平等。首先是因支付能力的限制而导致实际上的机会不平等。其次是我国高校一直采用划片招生的办法，农村考生的录取线总是高于城市考生的录取线。至于是职业培训，农民的机会更少。目前城市的下岗工人、企业员工在职业技能培训方面可以无偿获得，而进城打工的农民则不能。二是接受教育成本相对过高，而接受教育后就业机会少、报酬低。尤其这几年，随着高校收费制度的改革，农村孩子通过很大努力考上大学后，面临的是高额费用，有些贫困家庭的孩子因此放弃学业。就相对高成本而言，与城市居民比较，受过高等教育但是来自农村的人，择业的机会没有来自城市的多。接受的是同等的甚至是同样的教育，学习成绩差不多，能力也相仿，甚至农民子弟学得更好、能力更强，但是，由于农村孩子没有城市孩子好的“背景”和“关系”，他们找工作难，找高收入、有发展前途的工作更难。教育制度的缺憾不仅造成对农民客观上的歧视，对农民直接负担的加重，制约目前农民收入的增加，而且制约了农民长期致富的潜力。

    （五）农村流通体制的约束。我国是一个人口和农业大国。目前全国农村人口占总人口的比例在60%左右，约8亿人。农业收入对国民生产总值的贡献率较高，约占15%。为保证13亿人口的吃饭问题和社会稳定以及国民经济持续发展，我国在粮食安全、农村流通体制等方面采取了一系列措施，效果比较明显。但长期以来，一些措施在施行过程中，束缚了农民增收的手脚。其具体表现：一是农产品尤其是粮食价格偏低。在很长的一段时间内，以粮食为主的农产品的定价，是由政府来确定的。政府确定的价格一般是买价高于卖价，即所谓的粮食价格倒挂。政府给予粮食价格补贴的大部分被国有粮食经营企业获得，农民没能取得真正的实惠。粮食流通体制改革以后，粮食的价格放开了，由市场供求关系来确定。但是，粮食价格的波动始终受到政府的干预，每每被确定在一个较低的水平下。虽然这样的价格水平与以前相比有了较大幅度的提高，就是与国际市场粮食价格相比也显得高了一些，但与农民的投入相比，价格水平还是偏低的。二是农产品流通渠道不畅。传统的计划经济时代，农产品市场条块分割，农产品经营分级管理，流通渠道只是存在于农民与国家之间，整个市场处于封闭状态。在当前流通体制有了重大改革的情况下，农产品流通渠道还是不畅。受米袋子行政领导负责制的影响，粮食市场虽有所放开，但总受到区域与地方政策的限制，棉花等物资则明令为国家专营。三是农业生产资料专营的弊端。农业生产资料中的种子、农药以及农用化肥、农用薄膜等，国家或地方一般都实行专营。这种专营虽可以保障农业生产资料市场供给、价格的稳定和农民正常生产活动，但专营必定带来垄断，从而使价格可能高于市场平均水平。垄断既不利于市场公平竞争，也不利于农业生产资料生产企业改进工艺、改善产品质量和降低产品成本，剥夺了农民从市场竞争中获益的机会。这种专营有时还是腐败产生的温床。近些来，一些地方假种子、假农药坑农等事件的发生无不与这种专营有某种必然的联系。

    二、促进农民增收的制度创新对策

    确保农民增收，我们既要立足当前，又要着眼长远，寻求农民增收的治本方略，努力探索和建立健全农业增效、农民增收的长效机制。坚持“双予、少取、放活”的方针，保持政策的连续性、稳定性加快农业科技进步，加大对农业和农村公益事业的投入，加大农业执法力度等不乏是我们的治本之策，但从建立长效机制来看，本人认为可采取以下几个方面的制度创新对策。

    （一）要深化农村土地制度改革。要从法律上赋予农户物权性质的土地承包权，使农民对土地的使用权限稳定化、长期化，并允许其自由转让、出租、抵押、入股等，积极探索农村土地资本化的实现方式和运行机制，使土地成为农民的真正财富，引导其作为生产要素的合理流动和效率配置，逐步发展适度规模经营。要按照“保障农民权益，控制征地规模”的原则，进一步完善土地征用制度和征用程序。从当前看，应大幅度提高土地征用补偿标准，将其中一定比例直接补偿给农民，并把失地农民纳入整个社会保障体系；从长远来看，随着我国城镇化进程加速和城镇地域的不断扩大，势必有更多的农用承包地转变为城镇建设用地。因此，必须把强制性的行政征用改为交易性的市场购买，让农民和农村集体经济组织成为独立的市场交易主体，从而从根本上杜绝对农民承包地的不合理征用。

    （二）坚定地走农业产业化经营的道路。农业产业化经营是农业和农村经济结构调整的重要途径，也是增加农民收入的有效方式。其一要创新思路，用工业的理念抓农业，实施农业项目带动战略。按照大开放大投入大发展的思路，加大招商引资和争取上级投入的工作力度。近年内要结合湘潭的实际，认真建设一批农产品加工园区和生猪、粮食以及湘莲产业化农业项目。3年内力争全市生猪出栏达到1000万头，高档优质稻面积突破100万亩，优质湘莲面积达到10万亩。其二要加强安全、生态农产品基地建设，发展适度规模经营。要围绕龙头建基地，突出特色建基地，连片开发建基地。力争到2010年全市农作物全部实现无公害生产。其三要引导龙头企业实现引进做强、联合做强、靠大做强，增强其带动能力。要充分发挥各农业产业化龙头企业的作用，扩大生产规模，带动农民增收。要引导龙头企业做大做强，策划包装上市融资，力争2010年过亿元的龙头企业达到20家，实现龙头企业产值100亿元。其四要积极发展农民专业合作组织，架起农户和市场之间的桥梁。各地区应积极探索符合地方实际的产业化组织形式，进一步推广公司加协会、协会带农户等农业产业化经营模式，实行研发、生产、销售一条龙，在不断延伸农业产业链条和提高农产品附加值的基础上，提高农民进入市场的组织化程度，促进农业增效和农民增收。

    （三）加强对农业和农民的支持与保持。重点纠正城市偏向的收入分配格局，从财力、物力和技术等方面对农业和农民予以支持。建议政府一要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加各级财政对农业和农村的投入，形成支农资金的稳定投入渠道。二要调整财政支农资金的使用方向，把对流通环节的间接补贴转为对农民的直接收入补贴。三要充分利用世界贸易规则允许的“绿箱”政策，增加农业科研和技术推广、农产品市场信息、食品质量和安全检验、重大病虫害测报和防治等公益性服务的支出，加强对农民的教育和培训，增强农业的自我发展能力。四要进一步完善现行农业税制。要深化农村税费改革，全面取消农业税和除烟叶外的农业特产税，大幅度降低农民税收负担。同时，加快乡镇行政体制配套改革的步伐，按照“减职、减人、转变职能、强化服务”的原则，大幅度精简乡镇行政机构和人员。在有效化解乡镇债务风险的前提下，可考虑取消乡镇一级财政，建立新的基层政权组织形式，如乡镇自治，县直“乡公所”等，为切实减轻农民负担消除行政体制上的障碍。五要深化农村金融体制改革。通过明晰产权、增资扩股、合并重组等方式，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。完善农业政策性金融，积极探索建立国家金融风险监控下的多元化的农村金融服务体系。尽快建立、完善农民和农村中小企业贷款担保体系，大力推广农民小额信用贷款农户联保贷款，降低农民和农业企业贷款的门槛。尽快建立政策性农业保险公司，对风险较大的农业项目进行保险，保护生产者和投资者的利益。

    （四）要同步推进农村城镇化和城市现代化。要把农村城镇化和城市现代化结合起来，共同推进我国城市化进程，为农产品需求和农民就业创造广阔的空间。这就要求各地要坚决消除农民进城务工的体制性障碍和排外性、歧视性政策，降低农民进城门槛；同时要积极推进乡镇企业结构调整和合理布局，把乡镇企业的二次创业和小城镇建设结合起来，促进人口和产业聚集，探索符合地方实际的乡村城镇化模式。对出现大规模产业集群的农村地区，地方政府要加强信息服务与创业支持，大力扶持农民自主创业的新模式。要把农民放到现代化主体的高度，从政治、经济和社会文化各领域切实加强对农民权益的尊重与保护。当前，要以改革户籍制度为突破口，逐步推行城乡一体化的教育体制、医疗卫生体制、劳动就业体制和社会保障体制改革，彻底改变城乡分割的二元体制和城市偏向的制度安排，给农民以公平的国民待遇和平等的发展机会，让农民切实分享改革和发展成果。

[湘潭市统计局 陈景全 供稿]