湘潭的公共交通是适应湘潭经济社会的繁荣而发展起来的。湘潭公共交通系统的逐渐完善给广大的湘潭市民带来了极大的便利，也相应的在某种程度上存在着交通路线不合理、车内不安全、拒载老年人，有售票员的班次态度普遍不好等问题。可以说基本与许多大城市的公共交通建设存在着一定的差距，也因此不利于湘潭伟人故里良好城市形象的建设，也在一定的程度上给湘潭全体市民的交通带来一定的麻烦和不便。不管从市容市貌还是人们出行的日常需要来说，当前湘潭市的公共交通已经不符合现代化交通便利性高、安全性强、服务态度好，价格低廉等需要。在这种情况下，湘潭市急需一套量身订做的更具合理化、人性化和智能化的公共交通系统。本课题就是本着服务湘潭人民、改善湘潭交通发展、优化湘潭交通系统、促进湘潭城市文明建设的目的而开展的，希望通过本次课题活动实现上述目的，促进湘潭的和谐与文明。
一、城市公共交通的基本含义
城市公共交通是由公共汽车、电车、出租汽车、地铁、轨道交通、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。其含义一般而言有广义和狭义两种解释。广义而言，城市公共交通是指包括公共汽车（电车）、出租车、地铁、轨道交通、轮渡等交通方式在内的经济方便的各种交通方式的总称，通常称为“公共交通”；狭义而言，城市公共交通是指在城市及所辖区范围内供公众出行采用的、经济方便的公共汽车（电车）客运交通方式，通常称为“公交”。本文所表述的“城市公交”特指狭义的公共交通，即以公共汽车为交通出行工具的城市客运交通方式。城市公交是城市文明的窗口之一，反映着一个城市文明的程度。
二、湘潭城市公交的发展现状
湘潭，别称“莲城”，又称“潭城”，地处湘水中下游交会处，因交通的拓展，历为中南地区工业重镇，湘中南物资集散中心，是全国两型社会综合配套改革试验区，湖南省重要的科教、旅游城市和长株潭城市群中心城市之一。为此，湘潭城市公交行业一直都是非常重要的建设项目，也是市民出行非常关注重要的话题。
（一）湘潭城市公交的管理部门湘潭市城市公共交通的行业管理部门是湘潭市交通运输局。湘潭市交通运输局下设湘潭市城市客运管理局，负责全市城市公交和出租汽车行业的日常管理工作。但湘潭市城市客运管理局成立时间不长，目前该单位正处在机构改革过程中，其体制机制还不完善。
（二）湘潭城市公交的营运企业及企业性质
全市现有经营城市公共交通的企业8家。分别是：湘潭市公共汽车公司、湘潭众旺巴士有限责任公司、湘潭市莲城客运有限公司、湘潭市潭城客运服务有限责任公司、湘潭市城市客运服务公司、湘运湘潭西站、湘潭县运输有限公司、湘运湘潭县分公司。其中：属于国有企业性质的是湘潭市公共汽车公司、湘运湘潭西站、湘运湘潭县分公司；属于集体企业性质的是湘潭市城市客运服务公司；属于民营企业性质的是湘潭众旺巴士有限责任公司、湘潭市莲城客运有限公司、湘潭市潭城客运服务有限责任公司、湘潭县运输有限公司。
（三）湘潭城市公交线路及车辆配置
到2012年底，湘潭城市公交共有运营客车664辆，运营总线路41条（不含2家公司共同参运的3条重复线路）。其中：湘潭市公共汽车公司经营线路26条，占全市城市公交线路的63.4%，营运车辆369辆，占全市运营客车总数的55.6%。全市41条运营线路中有105路、108路和116路这3条线路分别是由湘潭市莲城客运有限公司（31辆）与湘潭市潭城客运服务有限责任公司（5辆）、湘潭市莲城客运有限公司（20辆）与湘潭县运输有限公司（10辆）、湘运湘潭县分公司（12辆）与湘潭县运输有限公司（7辆）2家公司共同参运。
（四）湘潭城市公交的经营模式
目前，担负湘潭城市公交经营的8家企业，除湘潭市公共汽车公司对运营线路实行的是员工制与线路岗薪工资制度外，其他7家公司普查采用的是线路或单车承包的方式，还有部分车辆属于个体挂靠模式。线路或单车承包是将车辆全额向私人承包，承包者全资包了一辆车后每月向公司上交管理费，经营公司拥有经营权，这些公司将企业的经营活动交给承包者来完成，承包人员履行着企业的经营责任。
（五）湘潭城市公交的运营现状
湘潭，中国优秀旅游城市。作为湖南省旅游资源集散重镇，湘潭城市公交建设历为湘潭市委、市政府重视和社会公众关注。近年来，湘潭城市公共交通事业发展迅速，从小到大，从无到有，在推进城市建设的进程中发挥了重要作用。无论是2008年9月出台的《湘潭市公共客运车辆及服务设施标准》，还是2009年5月25日通过的《湘潭市城市公共交通行业资源整合工作方案》，都表示湘潭为了城市公交事业的长远发展，为了湘潭经济社会的科学发展，特别是旅游产业的振兴，想了很多办法，也投入了不少人力、物力和财力，湘潭城市公交发展正朝着规范化、智能化、环保化、城乡一体化方向发展，特别是到目前新上马的50辆全新天然气无人售票公交车，给湘潭城区公交和城市面貌增添了一道靓丽的风景线。
三、湘潭城市公交发展存在的主要问题
湘潭城市公交的发展，由于城市公交体制机制的原因和缺乏有效的政府监管，全市涉及多家经营公司营运，导致城市公交服务质量参差不齐，恶性竞争日益严重，出现了城市公交车况差、拒载享有免费乘车的乘客情况频繁发生以及随意停运、摆运等现象，致使城市公交投诉问题已成为湘潭市民反映最强烈的民生问题之一，使得城市公交车没有成为市民满意的交通工具，甚至造成了湘潭城市公交脏乱差的局面，严重影响了市民的出行质量和伟人故里的城市形象。总体上来讲，湘潭城市公交的发展既滞后于湖南省政府下达的目标任务，也滞后于长株潭城市群建设的需要，滞后于湘潭市经济社会发展的需要，滞后于城镇化发展的需要，滞后于广大市民出行的需要。具体有以下几个方面。
（一）经营主体繁多，资源配置不合理
2012年末，湘潭市区年末总人口合计87.86万人，全市拥有公交线路41条，营运车辆664台，有8家企业从事城市公交运营，也就是折合约2.14万人共1条线路，约1323人共1辆公交车。而与长株潭城市群的长沙和株洲来比较：长沙城区城镇常住人口326.11万人左右，有120条公交线路，3458辆营运车辆，8家企业经营，折合约2.72万人共1条线路，约943人共1辆公交车；株洲城区城镇常住人口118.47万人左右，有60条公交线路，1015辆营运车辆，1家企业经营，折合约1.97万人共1条线路，约1167人共1辆公交车。除湘潭市公共汽车公司是国营城市公交企业外，其他7家公交经营企业均是原有的民营中巴车转型、集体企业或民营企业。按照《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十三条有关特许经营企业法人条件来衡量，湘潭市有些城市公交企业还不具备公用事业特许经营企业法人的条件要求，也没有一家公交经营企业与政府行业主管部门签订特许经营合同。目前，湘潭市城区公交运营车辆除节假日和上下班高峰期外，平时的满载率仅为40%左右，明显运力大于运量，公交企业的经营效益都不是很理想，如湘潭市公共汽车公司，2011年和2012年亏损额（营业利润）分别达3539万元和5348万元，而且连年亏损，亏损额越来越大。各公交经营企业都想开发客源多、经济效益好的公交线路，导致线路重叠现象严重。如：调查发现，湘潭市公交线路最为集中地区在韶山路、建设路和一大桥。公交15路、19路、106路在河东地区的线路完全重合，19路与118路有百分之八十线路重合，因其运营空间狭窄，四趟公交车经常发生你赶我追的超车抢客现象，尤其是实行私人承包制度的106路，经常违规停靠在公交站台入口处，导致随后而来的15路、19路很难进站上车客。同样，其他地区也存在此种情况，公交1路、101路、102路、117路在河东地区的线路也几乎完全重合：这些热门线路时常出现超车抢客，滞留候客等情况。
相反，那些方便出行而经济效益相对差一点的“冷”线路都不愿意涉足经营。如：在新城区和一些客源较少的街道，公交线路稀缺甚至空白，芙蓉西路、霞光路、湖湘路等路段均未设置公交线路。某些站点虽有多趟车次经过（如下摄司站有9条公交线路停靠），但这些线路重复率很大，多为途经建设路口至一大桥河西段，而通往二大桥和三大桥的公交线路为零。连通重要站点如市政府、东方红广场的线路仅16路一趟，据了解16路配车仅一台，每1小时才发一趟车，候车周期冗长，几乎不具有固定的乘客群体。
众所周知，企业老板经营的目的是效益最大化，所以企业偏重于狠抓经济效益，而忽视提高服务质量的社会效益。导致公交企业、直至营运车辆之间，时有“争站抢客、滞站候客”的无序竞争，行业主管部门进行多次整治行动都只能治标，而无法从根本上改变全市公交行业经营主体多、服务水平参差不齐、无序竞争日趋激烈的状况。
（二）经营模式不符合社会公益性事业的要求
城市共公交通是城市人民政府为市民提供的公用事业服务项目之一，公交企业肩负着代替政府服务于市民的职责。而湘潭大部分的公交企业都出于自身经济利益的考虑，将公交车辆面向个人实行全额或者经济目标的单车承包，甚至有的公司将整条的营运线路承包给一个私人运作，然后承包者再将每辆车又转包给其他人经营，经营公司收取管理费。公交车辆的经济承包，将本应由企业来完成的经营活动，都由承包者来完成，企业转嫁了经营负担，形成了“以包代管”的经营模式。由此而引发的拒载政策性免费乘车的乘客、滞站候客、车容车貌差、车辆设施缺乏定期的强制性保养、车辆承包者为减少上交公司的管理费而“罢运停驶”等服务质量问题和经营管理矛盾经常发生。近几年，就有多条公交线路出现过罢运现象，如：23路、101路、102路、105路、106路、108路、117路、118路等。他们违背了城市公共汽车客运企业停业、歇业，应当提前3个月书面报告城市公共客运主管部门的管理条例，给市民的出行带来了极大的不便。城市公共交通行业的“承包经营”，已成为片面追求经济效益、忽视公用事业社会效益、引发社会矛盾和影响行业稳定的“祸根”，其后果是严重损害政府形象和公众利益，使得城市公交“公益性”的基本原则发生着潜移默化、背道而驰的改变。
（三）基础设施建设滞后，公交行业管理混乱 从2012年一至四季度，湘潭城市管理民意调查结果显示来看，涉及公众对加强城市公交、的士管理方面的意见和建议就达到719条，占全市比重为15%。其中：一季度157条，占全市11.18%；二季度131条，占全市16.25%；三季度254条，占全市17.37%；四季度177条，占全市15.42%。意见和建议主要集中在以下几个方面。
1.公交停车场严重不足。湘潭城市公交综合停车场本身就没有几个，而且在公交停车场不足的前提下，原有公交停车场地的拆迁与整改加剧了公交车停放难的问题，许多公交车只能“夜宿”马路两边，尤其是车站路、福星路、体育中心附近的道路成了公交车的临时停车场。
2.公交风雨棚站台建设滞后。湘潭城区许多道路，如：民主路、解放路、中山路、宝庆路、宝塔路，并未设置公交站台和风雨棚，弱化了公交站点的识别，也降低了公交服务的水平。
3.站牌站名设置混乱。由于湘潭城市公交经营企业较多，站牌的设置难以统一，甚至极其松散，各公交公司自行设置站牌，导致同一个站台上站牌重复设立，并且出现同一站台标注不同站名的情况。如：双拥北路某一站点被公汽公司、莲城公交公司、湘运公司分别设置为双拥广场、丝绸广场、建鑫广场三个不同的站名，有损城市形象。
4.公交车报站系统不完善。虽然公汽公司对其运营车辆安装了GPS定位系统及语音报站系统，但由于车内电视广告声音的干扰，影响报站声的情况非常突出；其他民营公交线路均无语音报站器，乘客坐过站的情况时常发生。
5.公交企业管理松散，乘务人员素质较差。公交司机一个是自己本身就在车内吸烟，开车接打电话，另一个是发现乘客吸烟不予以劝告；公交车随意停靠、拒载老人、违规鸣喇叭；公交车闯红灯现象屡见不鲜；甚至出现驾驶员无证、假证上岗的情况。
6.公交运行外部环境较差。由于堵车、修路等原因，公交车无法正点到站和出站，公交车运行时间被打乱，导致等车周期不固定，公交车久等不到时有发生。如：经过芙蓉中路市政府站台的23路和25路车，一到下班就等不到车，有时候半个小时还等不到车，好不容易来一辆车，结果司机挥手不停车，原因是乘客挤满了车厢。还有若干同一线路车次同时到站也让乘客瞠目结舌，有时为了赶点到站，公交车甚至一路飞奔，置道路交通秩序与乘客安全于不顾。许多公交站台被私家车、出租车霸占，致使公交车无法进站困难，只能在其他路段停站，严重损害了行车规范与道路安全。
7.公交运营时间过短。湘潭城市公交车末班车时间太早成为了市民抱怨的众矢之的，运营到22点以后的公交线路只有四条，分别是1路、5路、101路、106路，而且四条线路中只有106运营到24点，其他公交线路在22点之前就全部停止营运，而更多非主要交通路段的公交线路（约占全市公交线路的三分之一）在19点就结束了营运，造成19点以后，三大桥、熙春路、宝庆路、双拥路、福星路、吉安路等多条道路成为公交盲区。随着湘潭经济社会的不断发展，人们的生活习惯也在逐渐地改变，市民的消费观念也在不断更新之中，湘潭“不夜城”的发展势头不久将浮出水面，市民的夜生活越来越丰富，许多大型商场、超市、夜市和娱乐场所等营业时间也都延长到22点才停业，有的甚至通宵营业，但因为城市公交运营时间的限制，严重影响了市民的出行，也不利于湘潭夜市商业的繁荣与发展。
四、湘潭城市公交发展的对策建议
近几年来，湘潭经济社会稳健发展，城镇化的进程，要求公交事业要随着城市规模扩大而发展；绿色城市的建设，要求更加环保的公交客运满足市民的绿色出行；关注民生的理念，要求为广大市民提供更多的公交服务；日益拥堵的交通，要求大力发展城市公交。这些经济和社会的发展趋势，既给湘潭城市公交的发展增加了紧迫感，也带来了前所未有的发展机遇。当前，笔者通过走访调查湘潭周边城市的公交行业体制和经营现状，发现长沙、株洲等城市的公交发展可为湘潭提供参考。
（一）落实公交优先政策，加大基础设施建设力度。落实公交优先政策，是湘潭城市公交加快发展的前提。针对公交优先政策落实不到位的情况，市、区两级政府部门要对照湖南省政府相关文件精神，尽快将各项要求落实到位。当前，较为紧迫的工作：一是加大公交基础设施的建设力度，尽快规划建设一批综合停车场、调度站、完善公交站台和雨棚搭建。在湘潭城区，城市公交目前紧缺的是城区与城郊的公交枢纽综合停车场。公汽总公司、砂子岭、火车站、板塘铺等交通集散地都应规划一个大型公交综合停车场，这些地方人流较多，公交线路相对集中，且多为公交线路换乘和始发站。在这些地区，公交车在路边停靠、随意调头极不安全，所以在这些人流密集和城郊换乘站点应修建大型公交综合停车场，既方便乘客乘车，也便于调度管理和乘车安全。二是加大公交路权优先政策力度，尽快在符合条件的主干道上设立部分路段的公交专用道。三是加大公交管理体制的改革力度，尽快帮助解决新组建的湘潭市城市客运管理局早日完善体制机制和人员编制等问题、完善城市公交发展规划、公交市场管理制度、财政扶持制度等。
（二）整合公交资源，组建湘潭城市公交集团。整合优势资源，让有资质的公交企业经营公交行业，淘汰那些无资质和资历不够的小公交公司，鉴于湘潭城市公交经营企业的发展现状，建议合并重组湘潭城市公交集团，就像2012年6月湘潭市成立的“湘潭城市建设发展集团有限公司、湘潭产业投资发展集团有限公司和湘潭地产集团经营有限公司”一样，走集团化发展的路子。笔者通过走访调查得出，株洲公交集团由上海巴士股份公司和青岛公交发展股份公司合并而成，是湖南第一个股份制公交公司，资质和资历优势明显，基础扎实可靠。通过参考株洲城市公交的发展模式，可以组建湘潭城市公交集团，统一规划、统一管理、统一运营、统一培训，杜绝私人承包。这样方便整个公交行业的线路分配，重新编制公交线路，让公交线路更加合理、科学。如：目前位于河东市中心的汽车东站这个城郊换乘点，公交线路分配明显太少，应科学合理地增加公交线路。在此基础上，建议将空调车和非空调车交错分配于同一线路。目前湘潭市空调车运行在1路、5路、10路、15路、19路、23路、28路、29路、103路、115路、127路、九华环线、高新1专线等13条公交线路，总计约280台空调车，通过组建湘潭城市公交集团，可以在空调车配置方面进行合理优化，在每条线路上进行空调车与非空调车对等分配，让市民有选择地乘坐，方便市民出行。
（三）进一步加大对城市公交的投入和补贴，建立健全公交补贴机制。据调查，株洲市政府每年补贴1.1亿用于城市公交票价、购车等城市公交基础设施补贴，株洲城区公交全部投入油电混合动力环保空调公交车，在财政的补贴下，市民花一元钱就可以乘坐环保空调车。现在，株洲城市公交已经成为全国首个公交电动化的城市，极大地为其他兄弟城市政府树立了榜样。而湘潭2012年包括国家、省级财政补助在内，也只有9962.88万元的公共交通补贴，其中主要包括上级油补9712.88万元，市级用于购车补贴仅有250万元。鉴于城市公交行业的微利性和公益性，光靠公交企业自身的经营是很难顺利发展的，向着公益方向的发展更是举步维艰。公交公司在承担社会责任的前提是注重经济效益的，公交想要回归于“公”，公交企业就必须得到政府在政策和财政上的大力支持：建立与财政收入同步增长的财政补贴机制，对因政府实施限制票价和对老年人、伤残军人免费乘车和学生乘车优惠所造成的政策性亏损据实予以弥补。据调查，湘潭市对老年人、伤残军人等免费乘车和学生优惠乘车的补贴机制还未建立，给公交企业带来很大的财政压力和责任风险。如：湘潭市公共汽车公司，2012年累计亏损5348万元，在岗职工年平均工资23939元，低于全市城镇非私营企业单位在岗职工年平均工资（36877元）12938元。这些都要求政府加大对城市公交行业的投入和补贴，建立健全公交补贴机制。对此，国务院也要求城市人民政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系，重点增加大容量公共交通、综合交通枢纽、场站建设以及车辆设备购置和更新的投入。
（四）创新城市公交经营模式，引入定制公交机制。近年来，全市经济稳步发展，人民生活日益改善。2012年，城镇居民人均可支配收入23549元，同比增长14.2%；人均消费支出14886元，增长10.5%。农村居民人均纯收入11316元，增长19.1%；人均生活消费支出7128元，增长9.4%。城市和农村居民家庭恩格尔系数分别为31.4%和39.8%。城镇居民和农村居民收入的增长，推动了交通运输业的快速发展，各种交通运输工具保有量明显增长，机动车驾驶人数稳步攀升。2012年末，全市汽车保有量达到15.39万辆，较上年净增2.60万辆，增长20.4%。其中：载客汽车13.21万辆，较上年净增2.66万辆，增长25.2%。自从取消城区湘潭一、二、三桥收费和湘潭市行政中心从老城区河西搬迁到河东新区后，湘潭一大桥、二大桥、三大桥明显堵车，造成公众出行和上下班及不方便，为缓解湘潭城市交通拥堵，减少私家车出行密度，可以通过国有公交企业引入目前北京市定制公交机制，其好处很多，比开车方便、比打车容易、比公交舒服，省钱省时又快捷，推广前景看好。可以尝试开通沙子岭、火车站、昭山、易俗河等到市中心（四大家）方向的定制班车。
（五）主管部门加强对城市公交行业的监管。市场竞争具有自发性，因此在混乱的公交经营中，主管部门的职能对城市公交行业发展尤为重要。如：制定湘潭市城市公共汽车乘车规定和服务承诺，是眼下急需明确的首要任务。在惩罚调度上，对出现投诉率较多和违反服务承诺的公司及车辆通报批评并进行处罚，对出现违规现象的驾驶员进行暂停上岗并培训学习相关规定，对屡教不改的直接下岗并对其公司进行处罚，直至收回线路经营权。在奖励制度上，经常进行创先争优活动评选，设立“青年文明号”“示范线路”等荣誉称号，对车容车貌好、车内环境卫生健康、无违反相关规定的驾驶员及乘务员进行表彰及奖励。同时，主管部门应联合交警、路政部门，对违规占用公交站台的车辆进行依法整治和处罚，加大对公交专用道的建设投入，优先公交车的通行。并加大对公交车辆违规行为的监管和处罚力度。
城市公交是城市文明形象的一个窗口，也是一个重要的民生工程。优先发展城市公共交通，不仅是城镇化发展的要求，也是城市交通发展的必然方向，是提高资源利用效率，化解城市交通拥堵的重要举措，也是建设“两型社会”的必然要求；治理公交“脏乱差”是树立伟人故里良好形象、建设“两个率先”和“幸福湘潭”、加快推进湘潭经济社会又好又快发展的必要条件。希望本文能为湘潭城市公交的发展提供有益的参考。
[供稿：湘潭市统计局江南屏 李立武 余光秋 胡文波]
[审核：邓海龙]
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