龙山县与来凤县同处武陵山区腹地，两个县城均在450公里酉水上游的冲击盆地上，且以酉水河为界的两县城直线距离不足４公里，这在全国绝无仅有。已具雏形的“一水双城”，既是合作共建的重头戏，更是深化合作的大平台，这在武陵山区乃至全国都是不可复制的。随着“武陵山经济协作区”上升为国家层面的战略以来，更加坚定了两县携手合作、加快发展的信心和决心，并以积极主动的姿态，谋划如何在武陵山经济协作区框架内建好“龙凤先行区”。两县虽地域紧相毗邻，但毕竟分属于湖南、湖北两个省份；两县虽互为竞争对手，两个邻居“各怀心思”，但实现跨越式发展的期待却是完全一致的。因此，笔者认为：“龙凤先行区”建设成败的关键，就在于两县合作协调机制是否科学、切实可行。现就构建“龙凤先行区”隔省两县合作协调机制的基本原则、主要内容及目标模式作些探讨。
一、构建两县合作协调机制必须遵循的基本原则
推进“龙凤先行区”建设，是一个复杂、系统的工程，在我国目前的行政管理体制下，仅仅依靠市场的力量，是不可能达到预期效果的。从两县合作协调发展的现状来看，应遵循“政府引导、企业主导、各方参与、互利互惠”的基本原则。
（一）政府引导。在社会主义市场经济条件下，地方政府主要行使四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在推动“龙凤双城一体化”进程中，政府理念要由统治型、强势型行政理念转变为服务型、治理型行政理念。其总体功能是利用自身的制度优势，减少市场、个人和社会在区域经济一体化过程中产生的各类治理失灵现象，通过各领域之间明晰边界与均衡制约，达到各类组织、各种权利(力)之间的动态化平衡。这就要求要健全市场秩序，破除行政区划界限意识，消除各行政区域之间的各种政策壁垒，做到区内区外不同主体之间权利平等、义务一致、标准同一。要简化跨行政区域的办事程序，建立健全公开透明的合作协调事项的办事程序制度，努力营造公开、透明、高效的区域合作协调发展环境和氛围。
（二）市场主导。市场，这只“无形的手”，在区域经济一体化中扮演着越来越重要的角色。国内外区域经济一体化的发展实践表明，在区域统一市场的大环境下，一体化的区域经济会极大地促进整个区域发展。由于城市的基础设施主要由城市政府提供和经营，企业的主要交易对象也是城市一级政府。“龙凤先行区”内的企业要严格按照现代企业制度，以资本为纽带，充分利用并购、参股等市场化运作方式，积极推动两县资源重新整合，充分发挥企业作为组合各种要素的主体在区域经济一体化中的重要作用。同时，在市场建设方面，要尽快培育和实现消费品市场、技术市场、资本市场、劳动力市场、产权交易等市场的“一体化”。作为相邻的两个县城必须通过加快建设区域共同市场，实现生产要素市场和社会管理及公共服务一体化。实现资本、资源、人才、技术自由流动，促进区域结构调整、产业合作和整合，进而增强“龙凤先行区”的综合竞争力。
（三）各方参与。“龙凤先行区”各行政区域成员要从区域合作协调的角度，形成多边性、多层次的推进机制。区域合作协调的深化和全面实现，应是有重点、有步骤、有计划地推进：首先，在一些容易达成合作协议的领域和行业率先形成双边协议（如公共基础设施、教育领域等），然后再根据“平等互惠”的要求，逐步扩大合作范围和领域，从而在深层次领域开展更好的合作。其次，参与的主体应该破除“强政府”的思维，除了政府、企业之外，还应有各行政区域成员的中介组织、行业协会等非政府组织的积极参与，真正实现双边性、多边性的参与主体。
（四）互利共嬴。从龙山、来凤两县发展的现状来看，推进“二次创业”、实现跨越发展，要靠“后发优势”。两县紧密协作、抱团发展，变分散化的资源为集约化的资源，娈单一优势为综合优势，将产生１+１＞２的效应。而利益关系是“龙凤先行区”各成员合作协商的本质关系。“龙凤先行区”的合作协调应遵循“互利共嬴”的方针，以利益关系为基础性纽带，在制度化框架的区域合作协调中实现“共嬴”。各方的合作协调思维应是一种“非零和博弈“的思维，应从个体理性转向集体理性。
二、构建两县合作协调机制必须把握的主要内容
区域经济一体化的基石，是有效的协调机制。推进“龙凤先行区”建设，就是解决行政区划各自为政的问题，扫除制度带来的障碍，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个有机统一的区域经济共同体。因此，只有构建一系列行之有效的机制，才能确保“龙凤先行区”建设的顺利进行。
（一）组织协调机制。一是建立合作共建协调领导小组。由两县行政首长分年度轮值担任组长，县几大家相应的领导担任副组长，相关部门负责人为成员。其主要职责是统筹龙凤区域发展的重大事宜及布局建设，协商和达成相关合作的地方政府间协议。领导小组下设办公室，可从政府办、党校、发改、城建、交通等部门抽调人员组成若干工作专班，如规划编制专班、综合协调专班、对外宣传专班等。建立健全先行区县长联席会议制度。可采取定期召开联系会议的方式，就有关重大事项进行讨论，以进一步达成共识，确保双方行动步调一致。同时，建立多层次、多元化的利益主体平等协商对话机制。通过倡导、对话、磋商、谈判等形式，鼓励不同利益主体开展双边与多边合作，鼓励不同层级政府开展多层次合作，鼓励不同部门开展多领域合作，形成多元化的合作模式。二是建立区域协调专业委员会。专业委员会是县长联系会的执行机构，其任务是对县长联系会决定的各部门事项进行协调和落实。专业委员会由各县市相关部门负责人组成。轮流主持会议，每月举行会议一次，也可举行临时会议。
（二）互动促进机制。加强两县各相关部门的衔接，确保信息实时共享。尤其是规划、发改、住建、交通、环保等部门之间必须有效对接，确保信息交流渠道畅通。一是建立先行区专家咨询委员会。专家咨询委员会是首脑联系会和县长联系会的咨询机构。专家委员由首脑联系会聘任。专家咨询委员会可独立进行调查研究，开展咨询工作。二是建立跨区域行业协会。充分发挥社会中介组织的组织协调作用，鼓励有条件的行业建立区域性行业协会，强化利益主体的自律与协调。三是设立常设的“龙凤先行区”发展论坛。以“龙凤先行区”发展论坛为平台，加强经济区协调合作的对外宣传，广纳海内外智慧，研讨先行区合作中出现的新情况、新问题。论坛在两县轮流主办，一年一次。
（三）合作补偿机制。对龙凤区域的产业发展统一规划的目的是要调高区域内资源配置的整体效率，因此不可避免在会出现通过牺牲局部利益以增大整体利益的情况。如果利益受损方不能得到合理补偿，整个先行区的互动合作机制就不可能形成。因此，应该坚持受益方对受损方的利益补偿原则。对于通过市场机制条件仍然不能形成补偿的损失，应该通过地方政府是的协议提供各种形式的补偿。按照谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁污染谁治理、谁受益谁补偿的原则，以区域补偿为重点，建立跨区域生态建设与环境保护的长效机制，实现生态共建、环境共保、污染同治。
（四）利益共享机制。合作双方都想寻求利益最大化，这是无法回避的客观事实。隔省两县的合作，利益共享机制就显得特别重要。通过协商制定合作协定，制定合理的成本分摊、利益共享制度，在产业分工协作、基础设施建设、生态建设、环境保护等方面形成共建共享的长效机制。基础设施网络共享机制是构成龙凤先行区合作互动机制的重要基础，是先行区内实现资源合理流动与优化配置的重要保障，因此必须高度重视先行区内基础设施网络共享机制的建设，主要饰物包括交通网络、信息网络和能源网络。
三、构建两县合作协调机制必须明确的目标模式
构建两县合作协调发展机制，必须坚持以科学发展观为指导，以促进两县一体的跨越式发展为根本出发点，摒弃传统的行政分割思想观念，必须确立“一个规划建设，一个精神统领，一个形象塑造，一个目标追求”的目标模式。
（一）一个规划建设。在“龙凤先行区”建设过程中必须首先科学、全面的作出规划，并严格按照规划进行建设。
城市空间规划——龙凤先行区国土面积４４７０平方公里，总人口９０余万。现有城区面积２０余km2,城区人口２３万左右，已初具中等规模城市雏形，两县城所在地均位于酉水河上游的龙凤盆地（武陵山最大的河谷冲击盆地，面积近２００平方公里）,仅一水之隔，地势十分平坦，是规划建设区域性中心城市的绝佳之地。因此，两县要按照“一河，两岸，双城，多组团”的空间布局，共同打造一个有民族特色、生态宜居、功能完善的中等规模城市；
基础设施布局规划——建设以高速公路、铁路、国道、省道、县道等交通网络建设为主体，能源、给排水、通讯系统、防洪排涝、垃圾处理等设施共同组成以龙凤两县城区为核心的城镇网络基础设施支撑系统，创“五同”（交通同网、教育同兴、信息同享、生态同建、环境同治）之格局；
产业发展规划——立足两县实际，坚持以农业产业化为基础，以生态文化旅游为品牌，以边区贸易为主导，走联合开发之路，搞大基地、大产业、大市场；提高农产品深加工能力，高起点发展一乡一业、一村一品；拓宽农业产业链，力争将“土家织锦”、“龙山百合”、“凤头生姜”、松花皮蛋、“宗味”大头菜等品牌打造成龙凤先行区名牌。
市场规划——彻底打破市场的区域性行政壁垒，形成公平合理的市场环境，培育一体化的商品市场、资本市场、技术市场、人才市场；
生态环境规划——以规划区内自然山水环境为城市生态支撑，通过果利河、蓝河与酉水河沿河风光带、绿色通道、森林公园的建设，构筑城市生态圈；搞好城市污水处理和“三废”排放污染治理，构建宜人的城市环境。
（二）一个精神统领。即传承和发扬土家优秀文化，打造“龙凤精神”，用龙风精神影响两县干部群众的思想和行动。从土家传统文化内涵看，崇尚自然、敬畏自然、善待自然、纯朴无忌、坦荡真诚、勤劳勇敢、热情乐观、和睦相处是土家文化的核心内涵，但也有封闭、保守等缺陷。在中华文化中，龙凤所蕴涵和体现的基本精神总结为容合、福生、谐天、奋进、和美。容合是“兼容、包容、综合、化合”的概称，是龙凤最基本、最核心的精神。福生，即造福众生。谐天，即与天和谐。龙凤是人天关系的形象化表述，它们的身上体现着中国圣哲“天人合一”的思想，反映着先民对天道的理解、对身外众生的尊重。谐天的精神告诉世人，应当走重视生态保护的、可持续发展的“绿色龙凤”道路。奋进，即奋发进取。龙凤都具有“好飞”的神性，而“好飞”正是“奋进”的同义词。无论水中游、地上行还是天上飞，龙凤所展示的，多是昂首挺胸、瞪目振鳞（翮）、精神抖擞、全力以赴的形象。这样的形象是中华民族奋发有为、自强不息的精神素质的写照；和美，即和谐美好。和是中华文化的核心理念之一。古代的先哲们把和作为做人的基本、立论的基础和理想社会的至高境界。和美就是既是和的，也是美的。龙凤是和美的产物和象征。它们由合而和，同时无论形式还是内涵，也都体现着美。通过吸收和发扬这些核心内涵，从而煅造出具有鲜明个性的“龙凤精神”：“开放包容、自强不息、敢于创新、和谐向上”
（三）一个形象塑造。无论是对外宣权还是内部建设，龙山来风都应以龙凤形象整体出现。龙凤两县一体化的形象建设，要因地制宜、独树一帜，充分发挥自身的山水和民族文化优势，共同打造“中国土家源”、“龙凤呈祥”两大主形象。在建筑设计上，尽可能多地使用土家、苗族文化内涵的元素，建造一批人文景观精品，塑造城市独特形象，彰显城市民族风情。在两城的大型建筑物上分别设置“龙”与“凤”的标志，在两城的结合部位分别设置“龙凤呈祥”的标志。有机整合“龙凤”共同体的理念、生境、资源、体制、机制、产业、市场、风尚等核心文化元素，创设制作既能充分体现“龙凤”精神又极富时代美感与注视吸引力的统一性文化标识，集中传扬“龙凤”文化要义与当代人文精神，努力培育并提升区域内社会大众对“龙凤精神”的认同感、归属感和自豪感。
（四）一个目标追求。通过实施龙凤双城一体化，实现龙凤在武陵经济圈的极化发展、跨越式发展，成为“武陵山经济协作区”的重要组成部分，共同将龙凤双城打造成：
中等规模地级市——城区面积约30～35平方公里，人口规模约30～50万人，城市化水平达到40%以上的中等规模城市；
生态旅游宜居城——人与自然和谐共生的临山滨水城市，塑造绿水青山亲和的景观线，形成“城在山中、山在城中、城沿河而建、河穿城而过”的自然景观；
土家文化集成区——通过共同打造土家民族文化品牌，形成土家民族文化的各种元素相对集中的区域；
边贸物流集散地——构建以龙凤城区为中心，以中心镇为依托，以公路干线为纽带，融大中型零售市场、批发市场、专业市场、集贸市场为一体的层次分明、功能互补、城乡连接、统一开发、竞争有序的边区物流中心；
武陵地区增长极——通过产业优势互补，打造“龙凤经济区”品牌，在经济规模有位次，对湘鄂渝黔边区有辐射，成为武陵地区继恩施、黔江、张家界、吉首之后的第五个经济增长极。
[供稿：龙山县统计局 张兰英 卢信成]
[审核：李跃辉]
[责编：黄湘冀]
