城镇化是工业化的必然结果、现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点、调整经济结构的重要抓手，也是解决农业农村农民问题、促进城乡统筹发展的重要途径。推进新型城镇化是全州经济社会发展的重要引擎，是脱贫致富奔小康的根本出路。伴随着全州经济规模的不断扩大，城镇人口的大量集聚，以“集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体为主要特征的新型城镇化将会更快地实现城乡统筹，更好地解决民生领域问题。那么，湘西州新型城镇化发展现状如何，还存在哪些差距和不足？对此我们进行初步研究，为加快推进全州新型城镇化发展科学决策提供参考。

　　一、城镇化的基本内涵及实现方式

　　城镇化的基本内涵主要表现为五个转变。一是产业结构和社会结构的转变。劳动力从第一产业向二、三产业转移，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人类社会从传统的农业社会向工业化社会转变；二是城乡人口分布结构的转变。越来越多的人口由分散的农村向城镇集中，城镇规模和数量不断增多，城市产业结构提升；三是城镇空间形态的转变。城镇建成区扩大，新的城镇地域、城镇景观涌现，城镇基础设施和服务设施不断完善；四是经济要素集聚方式的转变。在技术创新和制度创新的双重推动下，人口、资本等经济要素更健康、高效的在城乡之间流动、重组。五是人们价值观念和生活方式的转变。城市文明、城市生活方式和价值观念向乡村地区渗透和扩散，传统乡村文明走向现代城镇文明，最终实现城乡一体化和“人”的城镇化和现代化。

　　城镇化的实现方式，从表面上看，是劳动力或者说是人口由农村向城镇流动的过程，外观特征表现为农业人口转化为非农人口、乡村人口向城镇集中。但其本质上是生产三要素---土地、劳动力和资本在一定经济基础和技术的作用下重新组合的过程。而且是通过劳动力的两种转换来实现的：产业的转换和空间的迁移。产业的转换表现为从传统产业到现代产业，从农业到非农业，或者说从第一产业到第二产业；空间的迁移表现为从农村到城市，从分散到集中。

　　二、湘西州城镇化发展历程

　　建州以来，特别是改革开放后，全州城镇化伴随着经济的发展而发展，其间虽然经历了曲折的过程，但取得的成绩是巨大的。城镇化总体上经历了一个城镇数量不断增加、城镇人口规模不断扩大、城镇人口比重不断上升的发展历程。纵观50多年的发展历程，大致可分为三个阶段：

　　第一阶段：艰难起步阶段(1957—1978年)。1957年湘西土家族苗族自治州正式成立。当年，城镇人口10万人，城镇化率7.3%。是年遭遇“大跃进”，经济发展过渡偏向工业生产，大量农村劳动力盲目涌入城市，城市人口增加,至1960年，城镇人口达到11.8万人，城镇化率9.1%。为减轻城镇负担，国家调整政策，动员城镇人口回乡，并对城乡人口实施严格的户籍管理，限制人口城乡间的流动，再加上受三年自然灾害的影响，城市人口机械减少，城市化进程出现了停滞甚至倒退。至1969年城镇人口仅为6.1万人，城镇化率3.9%。1966－1976年国家政治、经济的动荡，城市化进程缓慢。至1978年城镇人口为12万人,城镇化率6.3%。和1957年相比，20年间，城镇个数减少9个，城镇人口仅增加2万人，城镇化率反而下降了1个百分点。

　　第二阶段：调整恢复阶段(1978—2000年)。该时期上山下乡知识青年和下放干部陆续返城并就业，城乡集贸市场的开禁，出现大量的城市暂住人口，乡镇企业异军突起带动了小城镇的发展。与此同时，国家提出了城市维护和建设费，拨专款用于城市住房补贴，结束了城市建设多年徘徊不前的局面。1984年国务院《关于农民自理口粮进城落户问题的通知》的颁布，蓝印户口等政策的推出，再加上快速发展起来的农村经济和乡镇企业，农民进城的意愿空前高涨，大量农村劳动力涌向城镇。同时国家调低改镇建市标准，并允许农民自带口粮进城办第三产业，这些措施大大促进了城镇化的发展。至2000年全州城镇发展到63个，城镇人口48.6万人，城镇化率达到18.6%，和1978年相比，城镇个数增加52个，城镇人口增加36.6万人，年均增加1.7万人,城镇化率增加12.3个百分点，年均增加0.56个百分点。

　　第三阶段：快速发展阶段(2000年至今)。进入新世纪后，全州通过”撤乡并镇”，城镇数量虽增加有限，但城镇人口快速增加，规模不断扩大。2013年末全州城镇人口达到100.8万人，城镇化率达到38.8%，与2000年相比，13年间，城镇人口增加52.2万人，年均增加4万人，城镇化率提高20.2个百分点，年均提高1.6个百分点。按城镇化进程三阶段理论评判，目前全州城镇化进程处在快速增长阶段。(城市化水平低于30%为低速增长阶段、城市化水平在30%－70%之间为快速增长阶段、城市化水平高于70%为成熟的城市化社会。)

　　三、湘西州城镇化发展现状

　　在国家和省里的大力支持下，州委、州政府深入贯彻落实《湖南省推进新型城镇化实施纲要》和省委、省政府决策部署，立足湘西州实际，突出经济建设与城镇建设互动发展，坚持城镇建设与生态保护并重，加大了城镇建设力度，完善了城镇功能，加快了全州新型城镇化建设的进程。

　　(一)城镇规模不断扩大，但“不完全城镇化”突出

　　1.城镇地域扩大。2000年以来，湘西州城镇数量变化不大，比较稳定。2005年在基本保留原有镇建制的基础上，完成了乡镇区划调整，将地理连接紧密，经济关联度高，特色特征相近，规模相对较小的乡归并到城镇中，减少乡镇59个。2013年底，全州辖1市7县、7个街道办事处、69个镇、89个乡、186个居委会，1961个村。在城镇中，街道办事处7个，县城镇6个、县以下农村镇63个。分县市情况，吉首市辖4个街道办事处，5个镇，泸溪县8个镇，凤凰县9个镇，花垣县8个镇，保靖县10个镇，古丈县6个镇，永顺县12个镇，龙山县辖3个办事处，11个镇。虽然城镇个数增加不多，但城镇地域面积大幅提高。2012年，城镇建成区面积74.13平方公里，比2000年扩大39.1平方公里，增大了近一倍，年均扩大2.36平方公里。

　　2.城镇人口增加。2013年全州城镇人口100.8万人，比2000年增加52.2万人，平均每年增加4万人，年均增长6.6%。但建成区人口偏少。2013年，全州有10万人口以上城市1个，城镇人口22.23万人，其中市区人口20.41万人。在76个城镇街道中，建成区人口在1万以上的有13个，占全部城镇个数的17%，八成以上的建成区人口在1万人下。街道建成区平均人口4.8万人，县城建成区平均人口2.7万人，县以下城镇建成区平均人口0.4万人。

　　3.“不完全城镇化”突出。不完全城镇化是指人进入城镇但并没有享受城里人待遇的现象。表现为农民大量从一产向二三产业分流、转移，虽然从事非农产业、居住在城镇，但与户籍城镇人口存在着很多方面的差别，他们并没有割裂与农村土地之间的联系，与农村仍有千丝万缕的关系，实际上是农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。形成了一种“身在城镇，根留农村”的现象。我国现行统计制度规定，城镇常住人口不仅包括具有城镇户口的常住居民，也包括没有城镇户口、但在城镇居住、离开户口登记地6个月以上进城务工经商的农村人口，但是这些人虽然已在城镇工作，户籍却在农村。这部分农村人口虽然暂时实现了就业转移，但没有真正实现“市民”身份的根本转变和居住地的根本转移，没有真正融入城镇社会， 2013年，全州非农业人口51.7万人，而城镇人口达到了100.8万人，有49.1万人没有完全城镇化，占全部城镇人口的48.7%。

　　(二)城镇化进程稳步推进，但城镇化水平较低。随着经济社会持续增长，行政强有力的推动，全州城镇化建设稳步推进。全州城镇化水平由2000年的18.6%提高到2013年的38.8%，十三年提高了20.2个百分点，年均提高1.6个百分点。但与全国、全省和外地区相比存在较大差距，处于落后状态。一是总体水平不高。2013年全州城镇化水平比全国低14.9个百分点，比全省低9.2个百分点，在全省14个市州中，排倒数第2位，仅高于邵阳市0.7个百分点。在周边六地区中排第4位，比张家界市低3.5个百分点，比怀化市低1.6个百分点，比黔江区低5个百分点，比铜仁高0.8个百分点，比恩施州高2.7个百分点。全省设市城市29个，湘西州仅有吉首1个县级城市，设市城市规模小数量少。二是发展速度慢。在2001-2013年十二年间，全州城镇化率年均提高1.39个百分点，同期全国年均提高1.33个百分点，全省年均提高1.26个百分点，湘西州略快。但年均增速在全省各地中位次靠后，排第9位。在周边六地区中排第5位，比铜仁市、恩施州、黔江区慢，与比怀化市基本一致，略高于张家界市。

　　(三)城镇经济日益增强，但产城互动发展协调性不够。近几年，湘西州经济稳步发展为建设新型城镇化打下扎实的基础。以锰锌为主的矿产品加工业、以白酒香醋为主的食品加工业、以中药材为主的生物制药业三大工业集群不断壮大；以柑橘、猕猴桃为主的水果业，以优质烟叶、茶叶为主的高效经作业，以牛、羊、猪为主的草食畜牧业，以青蒿、百合为主的中药材种植业四大特色产业已初具规模；以凤凰古城、乾州古城、芙蓉镇和里耶镇为龙头的旅游业也日益兴旺。和2000年相比，全州生产总值年均增长9.8%。财政总收入年均增长34.1%，固定资产投资年均增长20.2%，社会消费品零售总额年均增长13.7%，城镇居民人均可支配收入年均增长10%，农民人均纯收入年均增长10.6%。

　　城镇化离不开产业支撑，两者相互依赖，相互促进。城镇化和工业化协调性是否合理是经济健康发展的重要因素。城镇化创造需求，促进消费，为工业化发展提供持久推动力。工业化创造供给，提供就业，为推进城镇化打下坚实的经济基础。那么，二者的关系在我州呈现什么样的状况？对此我们作初步研究。研究城镇化与工业化互动发展关系，主要有两类指标，一类是产值结构指标，如工业增加值占GDP的比重、第二产业占GDP的比重，非农产业占GDP的比重等；另一类是就业结构指标，如工业就业比重、第二产业就业比重、非农产业就业比重等。

　　1.从产值结构指标看，全州城镇化与工业化发展协调性不够。产值结构是反映工业化水平的一个重要指标，一般用工业化率或者非农产业增加值占GDP比重来体现工业化水平。本文选取工业化率(工业增加值占生产总值比重)判别二者的协调性是否合理。从2000 -2013年工业化率变动情况看，州工业化率整体上呈现“∧”形轨迹，顶峰出现在2007年，工业化率达到35.4%，期间工业化率提高5.1个百分点。同时期城镇化率则基本保持上升态势，从18.6%上升到38.8%，提高了20.2个百分点。经济学界通常用城镇化率与工业化率比值来衡量彼此的关系，比值的合理范围是1.4—2.5。经测算，2000-2013年，全州城镇化率与工业化率比值在0.74—1.29之间，均未达到合理区间，表明二者协调性不够。

　　2.从就业结构指标看，全州城镇化超前于工业化。工业化进程推动产业结构的变化，进而带来就业结构的城镇化，最后形成人口的城镇化。一般情况下，农业劳动力转入其他产业的人口大部分转化为城镇人口，那么劳动力的非农产业就业比重基本等于城镇化率，因此可以使用一段时期内城镇人口比重变动值 (ΔPu ) 和非农产业就业比重的变动值(ΔPa ) 之间的比值来评价该时期内城镇化与工业化是否协调。协调状况下，ΔPu /ΔPa= 1；若ΔPu /ΔPa > 1，则城镇化速度超过工业化进程；若ΔPu /ΔPa < 1，表明城镇化滞后于工业化。但现实中，从事非农产业的人口不一定都住在城镇，城镇化率一般会低于非农产业就业比重。国际经验显示，城镇化率与非农产业就业比重的比值一般在0.83左右。2000—2012年我州非农产业就业比重的变动值为17.7，即ΔPa=17.7。城镇人口比重变动值为19，即ΔPu =19。ΔPu /ΔPa=1.076，大于国际经验值，我们判定城镇化进程超过工业化进程。

　　(四)城镇架构初步形成，但湘西文化彰显不足。湘西州加快推动州府吉首发展，加大县城建设力度，初步形成“州府吉首为核心，7县城为重点， 61个镇为基点”的城镇化骨架。2010年进一步加大了城镇化推进力度，“一核七星三十点”新型城镇化体系雏形已跃然眼前。2014年州委再次提出加快构建“一个核心城市、半小时生态城镇群、1小时旅游经济圈、七个县城区域节点、三十个卫星集镇”的新型城镇体系和发展格局，全州新型城镇化升级版框架已清晰呈现。

　　但湘西文化彰显不足。文化是一座城市的灵魂，没有文化的城市、没有故事的城市，其生命力就必然不强。特色的彰显虽然是建立在规划设计的基础上，但更在于对历史文化资源优势的充分挖掘。在城镇化建设中，城镇规划忽略了山区个性。绝大多数城镇都是政府所在地，发挥着行政中心单一功能，城镇本色发挥不足，具有自身特色的小城镇不多，2012年，仅有吉首市矮寨镇、凤凰县山江镇、古丈县红石林镇等10个镇被确定为省级中心镇特色镇。城镇建设淡化了民族特色。现代文化同化了民族本色，砖瓦楼房取代了民族建筑，时尚服装取代了民族装饰，水泥路取代了古老的石板街，民族文化没能得到充分挖掘和传承，城镇民族特色未能充分体现，城镇文化功能影响不够，独特的湘西民族特色文化未能充分彰显。

　　(五)城镇基础设施不断完善，但基本公共服务发展滞后

　　1.城镇基础设施不断完善。近年来，全州逐年加大对城镇基础设施建设的投入，城镇功能进一步得到完善。2011 -2013年，全州新增城市道路19.4万平方米，新增城镇公共绿地面积9.7万平方米；新、改、扩建城镇自来水厂13座，新建吉首等9座污水处理厂和9座城镇垃圾处理场，实现了全州县级城镇污水、垃圾处理全覆盖；累计城镇供水总量18897万吨，处理污水16763.96万立方米，处理生活垃圾102.34万吨。2013年，全州城镇人均道路达8.7平方米,比2006年增加3.1平方米；城镇人均公共绿地达6.8平方米，比2006年增加3.5平方米，城镇供水普及率89%，燃气普及率71%，城市生活垃圾处理率达88%，城市生活污水处理率89%，比2006年增加60个百分点。建成区面积达到112平方公里，比2011年增加了10平方公里。城镇服务功能日益完善。但与全国、全省相比差距较大，从2012年数据看，主要指标均低于全国全省水平。

　　2.基本公共服务发展滞后。在保障体系上，城镇基本建立起了包括养老、医疗、失业、工伤、生育为基础的社会保险体系，在救助、福利、优抚等方面也相对项目齐全、覆盖面广泛，而农村则建立了较低水平的救助、优抚政策，失业、工伤、生育等保险基本没有。在运作模式上。城镇企业职工养老保险制度强调风险共担，较多地体现了社会保险原则，农村社会养老保险制度则突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主。城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制，城镇职工参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人帐户相结合的管理模式，其保障水平比较高。在农村，农民从2005年开始大规模自愿参加新型农村合作医疗制度,但参合农民人均医疗保险费每年只有90-100元，其中个人交费10元，其余部分由中央和地方政府分担。在补助标准上，城镇高于农村，2013年，城市低保对象月人均补差255元，农村低保对象月人均补差111元；城镇居民人均得到政府最低生活保障2524元，农村居民人均得到政府最低生活保障901元，城镇是农村的2.8倍。城镇医疗救助人均215元，农村为142元，城镇比农村高73元。在卫生资源上，城乡卫生资源分布不均衡，城市卫生技术人员的数量和素质均高于农村，城市人均医疗保健支出均高于农村，2012年城镇居民人均医疗保健支出603元，农村居民人均医疗保健支出236元，城镇是农村的2.5倍。在教育资源上，无论是教育经费的配置、教育办学条件、教育师资配置，还是教育发展水平都存在较大的城乡差异，城镇教育资源远远多于农村。

　　四、湘西州城镇化目标测算

　　(一)城镇化发展目标。2014年州委城镇化工作会议提出，到2015年全州城镇化率达到45%左右，具有湘西特色的新型城镇体系基本形成；到2017年建州六十周年城镇化率达到50%左右，到2020年，全州城镇化率达到60%左右，建成以“一个核心城市、半小时生态城镇群、1小时旅游经济圈、七个县城区域节点、三十个卫星集镇”为主体的新型城镇体系，城镇综合承载能力和新农村建设水平全面提升，城镇基本公共服务覆盖全部常驻人口，城乡发展一体化格局基本形成。

　　(二)需要转移的人口。2013年全州常住人口260万人，城镇人口100.8万人，按照8‰的人口自然增长率，预计2015年全州常住人口约为264.2万人。按照城镇化率目标计算，2015年城镇人口应达到119万人，那么，2014-2015两年需要转移约18.1万人，平均每年需转移9.05万人。2017年城镇人口应达到134.2万人，2014-2017四年需要转移33.4万人，年均转移8.35万人。2020年城镇人口应达到164.9万人，2014-2020七年需要转移64.1万人，年均转移9.16万人。

　　(三)实现目标的可行性。2000年以来城镇人口年均增加4万人，近三年城镇人口年均也只增加4.1万人。那么，要实现既定目标，年均需转移人口8-9万人，难度极大。但不是没有可能。同时要实现既定目标还必须满足五个基本条件。首先是有可供转移的农村人口；其次是城镇的接纳能力；第三是产业支撑能力；第四资源承载力，第五资金保障能力。

　　1.可供转移的农村人口。本文在对农村剩余劳动力数量估计上，采用中国社会科学院和中国农业科学院提出的估算方法，该方法认为，农业劳动生产率应该到达社会平均劳动生产率水平，当农业劳动生产率低于社会平均劳动生产率时，则认为有农业剩余劳动力的存在。首先根据社会平均劳动生产率计算农业生产对劳动力的现实需求量，再根据农业从业人员数减去现实需求量，可大体估算出目前农村剩余劳动力数量，按此思路计算得2012年农村剩余劳动力为66万人，按照第六次人口普查我州劳动力负担系数1.5计算，有99万人农村人口可供转移。

　　2.城镇接纳能力。全州有76个城镇街道，根据2015目标要求，平均每年每个城镇需接纳农村人口1191人；根据2017目标要求，平均每年每个城镇需接纳农村人口1098人；根据2020目标要求，平均每年每个城镇需接纳农村人口1205人。

　　3.产业支撑能力。农村人口向城镇转移，从根本上讲取决于城镇二、三产业接纳就业人员的能力。也就是说接纳的就业人数与其负担系数的剩积要大于大或等于需要转移的人口数，城镇化进程的目标才能实现。从经济发展的情况看，2000-2012年全州GDP年均增长10.3%，其中第二产业年均增长11.6%，第三产业年均增长12.8%。从业人员年均增长2%；第二产业从业人员年均增长7.9%，第三产业从业人员年均增长5%。据此计算出就业与经济增长的弹性系数，第二产业从业人员弹性系数为0.6844，第三产业从业人员弹性系数为0.3913。预计未来GDP年均增长10%。根据二、三产业从业人员弹性系数，测算得到2015年全州二、三产业可新增接纳从业人员14万人，按1.5农村劳动力负担系数计算，2015年二、三产业可承载城镇人口新增加21万人。超过需要转移的人口2.9万人。2017年可承载城镇人口新增加37万人，超过需要转移人口3.6万人，2020年可承载城镇人口新增加64万人，与需要转移的人口基本一致。也就是说，经济年均增长速度需要保持在10%以上，否则城镇化进程目标会因为经济发展慢，产业支撑不够而难以实现。

　　4.资源承载能力。一是土地人口承载力。国家颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)将人均城市建设用地标准划分了七个等次，并特别规定：边远地区、少数民族地区以及部分山地城市、人口较少的工矿业城市、风景旅游城市等具有特殊情况的城市，可根据地方实际情况，放宽标准，但上限不得大于150㎡。根据国家标准和我州土地利用总体规划，2020年我州城市、建制镇建设规划面积为15941.92公顷，采用人均100 ㎡作为人均城市建设规划用地标准，可承载159万人，不能满足2020年165万人城镇人口的土地需求量。 二是水资源承载力。我州水资源总量为110-160亿立方米。按联合国规定的人均水资源标准：丰水线(3000立方米/人)、警戒线(1700立方米/人)、和下限值(1000立方米/人)，我州水资源的承载能力为：最佳人口规模367-533万人，警戒人口规模647-941万人，最大人口规模1100-1600万人。

　　5.资金保障能力。国家财政部科学研究所研究表明，如果将目前在城市打工的农民市民化，政府在其子女教育，社会保障、社会救助和保障性住房上的投入是人均1.2万元(不包括城镇基础设施的投入)。到2015年全州需转移18.1万农村人口，政府需投资21.72亿元，年均10.86亿元，到2017年需转移33.4万农村人口，四年内政府需投资40.08亿元，年均10.02亿元，到2020年需要转移64.1万农村人口，八年内政府需要投资76.92亿元，年均投入10.98亿元，年均投入资金约占2013年全州财政总收入的五分之一。每个城镇平均每年需投入1470万元。资金压力太大，难以保证。

　　五、湘西州城镇化发展建议

　　(一)推进新型城镇化要以科学规划为引领。城镇化发展，事关国民经济全局和长远发展大局，是一项长期的艰巨任务，需要科学规划，统筹安排。城镇建设的目标就是完善功能、聚集产业，提高第二、第三产业的规模和档次，以满足“市民化”的需要。我州城镇规模小，居住分散，城镇化建设有自身的特点和重点，要从实际出发，优先发展县城，有重点发展中心镇。在全州一盘棋的基础上，突破行政区划界限，统筹规划城镇的整体布局。对过小过密的乡镇，进行乡镇行政区划合理调整，以经济区域代替行政区域。

　　(二)推进新型城镇化要以产业支撑为基础。发展经济是城镇化发展的基础和核心。只有发展城镇经济，城镇才能吸引人、留住人、聚集人。农民能不能进入城镇，关键在于有没有就业机会，有没有发展空间，因此，推进城镇化要充分发挥产业对城镇化的带动作用，把发展特色优势产业和战略性新兴产业作为主攻方向，以中心城区和产业园区为载体，引进和培育大企业、大集团，提升产业规模和水平，推动产城统筹发展。有效避免缺乏产业的“空心城镇化”，防止重建设轻经济，先建设后经济，以建设代经济的现象。要始终树立以产兴城、以城促产、产城融合、协调发展理念，让城镇具有持续发展的强劲动力和旺盛生命力。

　　(三)推进新型城镇化要以政府和市场双轮驱动为动力。从政府角度讲，第一是做好规划；第二财政预算要中要安排一定的财政投入，用于城镇基础设施建设和完善公共服务体系；第三建立符合城镇建设和发展要求的软环境，增强城镇对企业家和个人的吸引力；第四制定有利于人口流动和劳动者创业的鼓励政策。

　　从市场角度看，城镇建设仅仅依靠政府是不够的，因此，要积极发挥市场作用，对公用设施，基础设施等，可允许外资、个体私营经济、集体所有制经济以各种形式投资经营。坚持谁投资、谁管理、谁受益的原则。允许和鼓励公用设施经营权等转让和拍卖。盘活土地存量，对规划用地使用权进行招标拍卖，收入用于城镇建设。鼓励房地产商带资开发。拓宽融资渠道，解决城镇建设和企业发展资金短缺问题。建立中小企业信用担保中心，为个体私营企业融资提供担保。

　　(四)推进新型城镇化要以制度创新为支撑。在城镇化的过程中，“准市民”现象客观存在。社会歧视、制度限制、就业非正规化、居住边缘化等使得农村流动人口难以真正融入到城市中来。所以当务之急是既要把农民转化为农民工，又要使农民工转化为市民。这就需要政策探索，制度创新。一要加快户籍制度改革，解除城市化发展的制度约束。要采用灵活的户籍政策；逐步建立起以居住地划分城市人口或乡村人口的管理制度，使全体公民在户口身份上完全平等，让进城农民能安下心来长期定居。二要完善政策，创造农民工进城的宽松环境。目前农民进城的成本过高，进城后的收入低，农民工无法实现在城镇买房定居的愿望，大多数进城农民长期处于流动状态。因此，要降低农民进城的门槛，简化农民进城务工的各种手续，严禁各种限制农民工就业范围的歧视性政策，建立城乡统一、公平竞争、开放的就业市场，培育城乡一体的劳动力市场，让农民工能够在城镇安居乐业。三要创新社会保障制度，减少农民工后顾之忧。要淡化政策上的城镇偏向，取消城镇居民的特殊待遇，增加农村居民的公共福利，建立完善的社会保障制度，让农民工平等享受现代城市文明。

　　(五)推进新型城镇化要以“人”的城镇化为目标。人既是社会发展的手段，也是社会发展的目的。城市的形成、扩张和形态塑造，人的活动始终贯穿其中，同时，城市的变迁也深刻地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。因此在推进新型城镇化过程中，不仅要满足人的基本生活需求，更要在文明意识、价值观念、文化素质等精神层面大有作为，让人充分享受到城市现代文明的幸福。

[供稿：湘西自治州统计局 向  沅]
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