为了解2004、2005年中央两个一号文件下达后对农民及乡镇政府职能产生的影响，最近岳阳市统计局对羊楼司、新开、长康、李家、万庾、麻塘等六个乡镇的党政干部进行了座谈调查，并对300户农户进行了抽样问卷调查。调查结果显示：取消农业税和实行种粮补贴提高了农民经济社会地位，增强了农民人格独立意识，淡化了乡镇政府行政管理职能，促使乡镇政府向服务型职能转变乡镇政府职能正在自觉或不自觉地发生重大变化。

农民盛赞免税政策，期盼乡镇政府转变职能

    一、肯定减税和粮补政策落实到位。在对六县市六个乡镇300户农户的问卷调查中，农民普遍对中央两个一号文件的落实十分满意。湘阴长康乡农户宋爹说：“上面的政府真的好，政策这样好，还派人来调查落实情况，种粮补贴发了，农业税冒收了，太感谢政府了”，宋爹满脸喜悦，双手打拱，把我们当作了政府的人表达谢意。据调查，2004年中央一号文件下达后，农业特产税全部取消，“一降二补”逐一落实，2005年中央一号文件下达后，全市逐级开会传达落实，农业税全面取消家喻户晓，粮食直补计划在8月底前由市财政局直拨到乡财政所，再由乡财政所直接拨到农户卡上，不准截留，不准代扣。被调查对象中，96%的农户肯定“农业税、特产税减免全部到位”，只有4%的人回答“部分到位”。

    二、认定农民社会地位提高。自古以来，种田赋税使农民备受逼租和索税之苦，农业税全免将农民从数千年的租税枷锁中解放出来，真正成为了土地的主人，经济上获得了彻底的独立；不仅如此，政府还出钱补贴农民种田，农民人格受到了尊重，精神上充满了“翻身”的喜悦。汨罗市李家镇农户李大爷高兴地对我们说：“现在作田真正好过了，不再担心害怕，种好种坏都是自己的事，从来没有过这种自由的感觉，中央领导真是稀世明主”。被调查农户普遍持有这种乐观情绪。认为“取消农业税，实行种粮补贴”提高了农民经济地位的达到100%，认为提高了政治地位的也达到了100%。

    三、要求乡镇政府职能转变。农业税全免后，农民认为，乡镇政府对农民依法强制收取农业税等税负的管理职能失去了经济基础，从而对农民的管理失去了有效的经济手段，乡镇政府许多管理职能被空洞化，农民对乡镇政府依赖减弱了。被调查对象中，78%的农民认为在生产经营中遇到困难需要帮助时首先想到的是亲戚、其次是朋友、再次是政府，只有22%的人先找政府、后找亲戚、再找朋友。“您是否对乡镇政府的依赖减弱了”？回答“是”的达到100%。98%的被调查对象认为取消农业税、实行粮补后，乡镇政府要淡化管理职能，增强服务职能；只有2%的人认为“没必要”。

    四、认为乡镇政府职能有所转变。两个中央一号文件出台后，乡镇一级政府部门为了适应经济基础的变革，做了一些精兵简政的工作，农民看在眼里，记在心里，对这些细微变化都给予了肯定。华容县万庾镇农民张大婶说，现在镇干部平易近人多了，好远就跟你打招呼，满脸笑嘻嘻的。被调查对象中，95%的农户回答近两年来乡镇干部“减少了”，表示“不清楚”的占5%。认为近两年来乡镇干部服务经济的职能和能力“增强了”的占82%，“没变化”的占16.5%，“减弱了”的占1.5%。认为近两年来乡镇干部工作作风更具亲和力的占86%，“变化不大”的占9%，“没变化”的占5%。

    五、期盼乡镇政府强化服务。不收农业税了，乡镇政府能够为农民做些什么呢？调查问卷中我们设计了“您希望乡镇政府为您提供哪些方面服务”的可多选的调查指标。选择结果见下表：
                  服务项目                       人数占比%
    （1）生产经营方面的信息咨询、指导；         （100.0）
    （2）劳动就业方面的信息咨询和推介；         （ 80.0）
    （3）科技、防治病虫方面的信息指导；         （100.0）
    （4）招商引资、牵线搭桥方面的服务；         （ 86.0）
    （5）投融资渠道的理顺和疏通；               （ 89.5）
    （6）加强水、电、路等公共基础设施建设；   （100.0）
    （7）打击假冒伪劣、哄抬物价、索拉卡要等现象，维护市场公平，优化经济环境；                                            （100.0）
    （8）整顿社会治安，维护社会稳定；            （100.0）
     
    岳阳县新开乡农户老李说，说实话，我们农民个个都想做事发财，就是没门路，没资金、没项目、缺技术。湘阴长康乡刘大爷种了五亩水田，由于是沙质土，易泄漏，他和乡亲们希望政府协调用混合土筑个小水库，解决稻田缺水问题。岳阳县麻塘镇蔡老板种了50亩水稻，由于农资价格上涨幅度大，今年每亩纯利润要比去年减少30%，希望政府协调，保护农民种田利益。还有农民反映有些部门既是管理执法者，又是粮种销售者，“法官”和“当事人”一肩挑要不得，出了问题农民无处诉说，建议要实行政企分开。总之，被调查农民普遍认为，取消农业税后，乡镇干部若不想做事就没事做，若想做事也就有做不完的事，就看你愿不愿意做。

乡镇政府职能发生渐进性转变

    一、机构形式相应调整。

    1、乡镇干部减少。2004年6乡镇财政供养人数344人，其中公务员188人，2005年已减至262人，下降23.8%，其中公务员减至
151人，下降19.3%。干部分流出向如下：
    ——内退6人，占分流人员的7.3%。
    ——轮岗62人，占分流人员的75.6%。
    ——交流3人，占分流人员的3.7%。
    ——自办企业11人，占分流人员的13.4%。

    2、村干职数精简。2005年按照全市统一布置行政村配备村干3人的职数标准，6个乡镇 165个行政村减少村干181人，下降24.9%。

    3、内设机构突出经济为主。
   
    ——汨罗李家镇模式：特色：以招商为主，招商项目后续事宜交事业办办理。公务员30人分为五个办：其中经济发展办3人，招商项目办5人，事业发展办10人，计划生育办4人，综合治理办8人。 
    ——岳阳县新开模式：特色：以抓重点项目为主，将主要力量集中于当年中心工作的重点项目，2005年成立八大项目协调组：每组3—4人，由副职以上的领导任组长，从招商立项到竣工投产，进行全方位跟踪和协调；其余人员负责处理日常工作。
    ——湘阴长康模式：特色：以抓财政税收为主。乡镇干部55人，其中财税办12人、农业开发办5人、招商办5人、计生办11人、综合治理办10人，党政办13人。

    其他三个乡镇内设机构大多大同小异。

    二、工作内容重心转移。

    一抓财税入库。今年6个乡镇共上缴国地税收1280万元，是乡镇政府工作的重点和难点。农业税取消后，这部分税源只能来源于企业和个体工商户，因此集中人力征收国税地税成为各乡镇政府的首要任务。如万庾镇2005年上缴国地税110万元，政府指定12名干部，专职负责征收。

    二抓企业发展。企业是税收的主要来源，企业兴，税源旺，农业税取消后，各乡镇政府都集中主要精力发展企业。被调查6个乡镇共有规模以上工业企业21家，今年预计完成税收可达1100多万元，占上缴任务的86.0%。如新开乡昱华玻璃厂，产品供不应求，目前已完成全年50%的税收任务，预计全年可以完成200万税收，超额完成全乡180万元的上缴任务。长康乡7家规模企业来势较好，仅义丰祥麻油已完成税收80万元，提前完成全年过半任务。与湖北交界的万庾镇黄山村工业园引进的八家企业，2004年完成利润110万，安排劳动力就业300多人，今年元—5月产销率达到100%，完成税收50万元。

    三抓招商引资。招商引资培植新的税源是壮大乡镇经济增加农民收入的发展方向，今年以来，各乡镇政府都是一二把手牵头抓招商引资工作，取得了新的突破。被调查的6个乡镇到目前为止，预计可引进资金270多万元，已洽谈项目15个，拟投资8800多万元。比如麻塘镇新招商项目6个，拟投资4000万元，其中复合肥料厂第二期工程和云母制片厂第二期工程拟追加投资1600万元。长康镇引进项目3个拟投资1500万元。新开乡引进项目4个，拟投资2800万元，其中昱华玻璃厂第二期工程拟追加投资2000万元。

    四抓种养殖业。农业税减免后，农民种粮收益有了基本的保障，但是要提高农民收入必须实行产业化规模化经营。为此各乡镇政府都把做大做强产业化农业作为增加农民收入的重要途径。麻塘镇引进金山苗圃和绿丰公司两个花卉苗圃种植企业在金山村、畔湖村等10个村庄开发了一条“十里花卉苗木走廊”，与900多户农户签订了供销合同，使户均5亩田的农户获得2万多元的年收入。羊楼司镇政府一方面协助农民开发楠竹基地，今年新增楠竹面积2000亩，使全乡楠竹面积达到6万亩，另一方面带队到浙江考察进行楠竹低产改造，把土地全部翻耕，冬天挖笋子，去年冬天改造了1万亩，亩平可多产楠竹20多根，新增收入150元。还有长康镇的芝麻、花生、豫薯、藠头等种植基地、万庾的千亩鲜鱼和珍珠混养基地、“黄山米”水稻种植基地、李家镇生猪养殖大户基地等，都给当地农民开辟了财源，增加了收入。

    五抓劳务输出。中央一号文件把培训农民工、组织农民外出打工、转移农村剩余劳动力作为增加农民收入的一大措施，乡镇政府因此把组织劳务输出纳入了议事日程，作为联村干部的一项日常工作加以考核。今年来，6乡镇45978户农户外出打工劳动力达到5518人。羊楼司镇政府与东莞横厉镇政府协议组织5000劳力到东莞打工，这将较好地消化农村剩余劳动力，增加农民收入。

    六抓计划生育、社会治安等日常工作。由于取消农业税，乡镇一级干部能腾出更多的时间了来抓计划生育和其他日常工作，使这些工作有了新的起色。如李家镇今年加大了对计划生育的宣传力度和对育龄妇女的检查力度，同时也提高了超生的处罚标准，到目前为止没有发现一例计划外怀孕的现象。新开乡已组织计生集中活动3次，完成手术278例，检查育龄妇女2780例，多孩控制率为0。

    三、服务方式人性化

    1、优化经济发展环境，保护投资者利益。环境也是生产力，环境好就能招徕投资者，环境差，就会赶走投资者。被调查6个乡镇政府把抓优化经济发展环境当作提高生产力来抓，取得了较好的成绩。如新开乡对企业制定了“企业准入制、一站收费制和挂牌保护制”等制度，各执法部门将一年所收费用，提交县有关部门与相关企业协商，得到双方认可后再由乡企业办一次性收取上交，除此之外，任何执法部门不得随意进入企业检查。昱华玻璃厂老板2004年上交各执法部门13000元，他很高兴，如果听任这些执法部门随意检查，仅招待费也远远超过13000元，2004年万庾镇政府从湖北引进四新机械厂，生产小型机械产品，当时工商部门、质监部门、税务部门蜂拥而至，罚款单、税负单纷至沓来，其中最高罚款高达4万元，企业老板要走人，这时乡镇领导纵找领导横找部门，以较少的成本理顺了关系，今年该企业产品走俏市场，已上缴乡镇税收5万元。

    2、送科技信息下乡，帮农民找致富门路。农民缺技术、缺信息、缺资金、缺项目，如何帮助和扶持农民实现这些愿望，成为新时期考验乡镇政府执政水平的标志。麻塘乡政府在今年4月初与市科协、市电视台联合开展了“春风绿洞庭”为农民兄弟送科技的活动。组织了几千册科技图书和画册，聘请八位农业专家到各村作流动展览，100多位农民就种养殖业中的22个问题咨询了8位专家，解答了他们在种养殖业中遇到的疑难问题。本月底他们又与县信用社联合，开展了支农小额贷款活动，由镇政府担保30万元，给种植业农户贷款500元，给养殖业农户贷款500——1000元，为这些急需启动资金的农户解了燃眉之急。

    3、实施信访排查、难点热点预警制，将问题消除在萌芽状态。新开乡实施信访月排查制度，每月将信访排查表由联村干部发到村民手里，让他们将要解决的问题反映在排查表上，然后由联村干部或由他本人交到镇政府统一协调处理，这样大多数矛盾都被消灭在萌芽状态，今年来全乡镇没有发生一起越级上访事件。

    4、坚持乡镇干部联村制，关爱弱势群体。每村派一个乡镇干部协调村务工作，主要负责上传下达、计划生育、调解纠纷、扶贫解困、信息咨询等等，重点帮助困难群众脱贫致富。取消了农业税，干部和群众接触几率少了，在这种新形势下，通过干部联村制，保持干群密切联系显得更为重要。这一制度，在各乡镇都得到了认真执行。

乡镇政府面临的主要问题

    1、乡镇负债大，财政运转难。2004年6个乡镇财政累计负债高达6471万元，平均每乡镇1079万元。其中麻塘镇高达1600万元。乡镇负债主要有以下几方面原因。

    ——财政基数高，被迫形成空转。现行财政体制是分税包干制，交足县里的，剩下是自己的。县里下达给乡镇的税收基数大多超过乡镇实际承受能力，因而形成缺口，完成了上缴，国税按11.3%、地税按45%返回乡镇作为干部工资福利费用；完不成的缺口乡镇干部必须通过“引税”或借钱垫税来填补。这样就形成了空转和负债，而且是连环债：政府欠干部的，干部欠亲朋戚友的，有的干部被乡镇拖欠额高达4万多元。万庾镇是负债较少的镇，2004年累计负债500多万元，2003年，上交县级税收105万元，当年企业亏损，只收税25万元，80万元缺口只好通过“引税”借钱垫税来解决，从而形成新的负债。
   
    ——乡镇干部人员多，财政包袱重。以万庾镇为例。该镇4.2万人，有干部50人（未含站所人员179人），维持镇政府工作正常运转和镇干部工资福利等费用需要200万元，而该镇全年收入不到120万元，每年形成80万元的财政缺口。

    此外还有投资失误、企业破产等造成的亏损等。

    2、农业税尾欠款挂帐，负面影响大。村级负债相当部分是农民拖欠农业税造成的，曾是经济百强镇的羊楼司镇2004年村级累计负债738万元，万庾镇高达5000万元。上级有关政策对2000年前农户农业税尾欠款可以挂帐，这将产生两方面负效应。一方面农户欠农业税可以挂帐，但这些欠税包含了付给村干部的工资款，羊楼司镇村级债务中亏欠个人的高达240.5万元，其中拖欠村组干部工资67万元，如果农户农业税尾欠款挂帐，那么被拖欠的村组干部工资找谁去要？

    另一方面是对交清农业税的农户不公平。羊楼司镇农业户5330户，没有拖欠农业税的占60%，而拖欠农业税的农户占40%，欠税税农户中，有上交能力而故意拖欠的达1883户，占拖欠农户总数的88.0%。如果农业税尾欠款可以挂帐，那么60%的农户对政府政策的公平性将产生怀疑，增加乡镇干部今后开展工作的难度。

    3、农民增收难度加大。中央一号文件核心是农民增收，也是取消农业税后乡镇工作的主要内容之一，但存在四方面制约：一是农业产业化水平低，直接制约了收入增长；二是农民向二、三产业转移难，非农收入少；三是农民生产成本攀高，降低了农业比较效益。每吨碳铵2003、2004、2005年分别为410、430、550元，年均涨幅28.5%；每吨磷肥年均涨幅为6%；钾肥涨幅年均为23.5%。农资涨价降低了农业比较效益，直接吞噬了中央一号文件带给农民的好处。四是农业抗灾能力弱，制约了农业增效。目前，农村山塘、水库、机埠等“五小”工程，大都是上世纪60、70年代兴建，由于缺乏资金改造，不能适应抗灾形势的需要。

    4、土地矛盾比较突出。中央两个一号文件后，提升了土地比较效益，农村出现了新一轮抢地耕种热。第二轮土地延包实行土地“生不补，死不退”的原则，那些长期弃田不种者与种田农民必然发生土地矛盾，那些与企业签了租赁合同的农户之间也会爆发种种矛盾，这些都给乡镇政府如何既合情又合法处理好这些矛盾带来了新的难度。

    5、部分乡镇干部思想观念和工作方法不能适应发展需要。取消农业税后，乡镇干部负担轻了，更有精力投入到带领群众脱贫致富、发展经济、服务农民的职责上来，可是从长期传统的“要粮”“要钱”模式突然转变为“人性化”的服务模式，难免产生失落感和盲目感，容易满足于“上传下达开点会，领导指示跑点腿，按月领点薪水费”，缺乏进取精神、服务意识，阻碍着乡镇干部职能从管理型向服务型的快速转变。

    转变政府职能的建议：

    1、进行财政体制改革。两条途径：一是降低税费上交基数，使之符合各乡镇实际，堵塞造成财政空转的源头，纠正乡镇干部疲于收税、引税、借钱垫税的错位现象。二是取消乡镇财政包干制，还税费征收权于税务部门，使乡镇政府行政职能向服务经济、服务农民方向归位。

    2、进行乡镇体制改革。三种方式：一种是小政府大社会体制。将乡镇政府精简为办事处，人员为5—7人，为县派出机构；其余站所职能作为部门企事业机构实行有偿服务；精简人员用转移性支付作担保，通过银行贷款一次性买断。二种是实行乡镇政府职能经济实体化。政府组成工农商贸总公司，依据七站八所职能组成若干分公司，自收自支，自负盈亏，依法纳税。三是维持现状，实行轮岗制，分批锻炼干部，逐步达到精简机构的目的和提高干部驾驭市场经济的能力。

    3、增加政策的透明度，解除农民对政策的担心。目前，夏粮丰收在望，农民担心政府是否能够按保护价敞开收购；土地承包权，法律规定30年不变，但现实生活中难以得到保证，有的土地未经农民同意就被征收，土地产权无长效制约机制。因此按照政策落实好按保护价收购粮食和土地第二轮承包的问题，是各级政府特别是乡镇政府取信于民的前提。农资涨价和农业种子质量问题也是影响农民增收的热点问题，乡镇政府要始终将其作为两件实事加以密切关注和理顺，防止官商勾结和不法分子侵害农民利益。

    4、转变观念、苦练硬功，提高执政服务水平。取消农业税后，干部职能从两“要”（要钱要粮）向两个“服务”（服务经济发展、服务农民增收）转变，既是一个观念的转变又是一种能力的转换。因此，乡镇干部要树立“以人为本”的理念，学会人性化管理；要提高市场经济应变能力，服务于经济发展；要不断地充实自我，增强为农民办实事的本领。

    ５、优化经济环境，创造“洼地效应”。 加强水、电、路、农田道路、灌溉渠道、水电站等基础设施建设，为企业进入和农民增收提供较好的硬环境条件；制定配套系列优惠政策、提供全方位的优质服务，为企业经营者和农民创业者保驾护航，使他们工作起来安心、舒心、顺心，最终形成一股人流、物流、资金流从四面八方源源涌入的“洼地效应”。

[岳阳市统计局 供稿]