乡镇财政负债是目前乡镇工作面临的一个十分突出的政治社会经济问题。来自中国新闻网的资料显示，目前，全国的乡镇负债总额已超过2000亿元，据《新闻周刊》权威数据显示，湖南省2004年上半年负债总额就达到86亿元，据市财政局提供的数据表明，岳阳市2004年末186个乡镇负债总额达到18.5亿元，平均每个乡镇996万元，人平415元。为了认真了解岳阳市乡镇负债的规模与现状，特点与原因，困难与问题，对政治社会经济的影响以及解决乡镇负债问题的途径和措施，最近，我们深入到了15个乡镇进行了认真的调查分析与研究。
乡镇债务的特点与形成的原因
一、乡镇负债的特点
1、负债面广、债务量大、利息负担重。从调查结果来看，全市186个乡镇都存在巨大的债务，负债面达100%，15个乡镇负债总额达到1.79亿元，平均1194万元，几乎是乡乡有债，村村欠钱，据财政局2004底统计，债务100万以下的乡镇只有7个，另有179个都在100万以上，其中债务在1000万以上的乡镇有58个，这些乡镇的债务90%是高息借贷。
2、债务累计时间长，且呈漫延扩大趋势。乡镇财政在1993年前基本收支平衡，1994年财税体制改革后，各乡镇开始出现债务赤字，乡镇债务象滚雪球一样越滚越大，如汩罗镇的900万元债务就是在税收改革和财政包干后形成的。
3、逾期债务多，不良债务占绝对比重。从15个乡镇调查结果来看，乡镇逾期借款欠款占债务总额的85%以上，90%以上的债务用于农村基础设施，农田水利，兴办乡镇企业，教育，清还“三金”、“三乱”等，这些项目没有经济效益，乡镇企业大部分已倒闭，不良债务占整个债务绝对的比重。
4、债务人主体多元化，无法主张权利。从调查统计表中可以看出，乡镇既欠银行和农村信用合作社的，也欠上级财政的，既欠其他单位的，也欠私人的。欠金融机构、财政与单位、私人的大约各占三分之一左右。债权人难主张权利，其原因是找不到责任人，继任的领导又无法承担，无力偿还。
二、乡镇债务形成的原因
1、超过财政实力，承担政府责任的公共支出。乡镇作为一级政府机构，必须履行政府的职能，为公众提供公共产品，而财政收入不够，只能举债，比如在修路、修桥、农电改造、乡镇教育、卫生设施等方面，为了不断满足乡镇社会经济发展的需要，各乡镇在基础设施方面的投入较大，举债较多，仅乡镇“普九”和达标升级，15个乡镇就欠债1108万元。
2、盲目自已上项目、办基地、举债。上世纪90年代中后期，大部分乡镇调整产业结构，兴办乡镇企业，搞开发，办基地，由于缺乏科学论证和管理，导致乡镇欠下大笔债务。
3、垫介税费保任务。由于乡镇财源枯谒,税源缺乏,加之上级税收指标的不断增长，税费指令性计划刚性强，加之联产承包，许多农村问题解决不了，贫富差距逐步加大，外出务工抛荒现象严重，导致大量税费难以收齐，迫于时间和压力，乡村干部不得不借贷资金垫交入库，甚至高息借贷上交，至2004年底，全市乡镇借贷垫付税费所欠的债务是2.62亿元，调查的15个乡镇垫付税费达2440万元，平均每个乡镇163万元。
4、高息借债还债，债务形成后，债权人主张权利，有的采取非常手段，乡镇政府又不得不还，于是拆东墙补西墙，采取高息借债还欠以暂时缓解矛盾，这样息转本、利滚利，导致债务恶性膨胀。2004年底，15个乡镇高息借债还债所欠债务达到4600万元。
5、基金会，储金会清盘政府埋单欠下债务。两会清盘关闭后，为清退农民本金，乡镇政府除把自己所有的钱赔进去后还向各级借贷还储户的款，全市两会清理，乡镇所欠债务为2.66亿元，平均每个乡镇欠143万元，平江县城关镇在两会解散时，为兑现储户存款，向县级财政及有关单位贷款723.6万元。
6、迎来送往运转费用过高。由于财务管理体制不全，财务不民主不透明，加之各级的检查验收招待乱吃喝，乱消费，到处欠帐、挂帐、赊帐，在我们调查的15个乡镇中，有6个提供了招待开支赊帐、欠帐的情况，这6个乡镇共欠164万元，高的有80多万元。
7、兴办企业大量举债。上世纪九十年代，一些乡镇在无资金，缺技术、少人才的情况下，对项目没有进行科学的考察和论证，盲目投资，借款办企业，欠下大量债务，2004年底，乡镇由于办企业欠债高达3.6亿元，调查的15个乡镇办企业的欠债4672万元，平均每个乡镇达311万元，如路口镇投资500万元建起的鳗鱼场，开张后由于市场效益不好，倒闭形成死帐，平江县城关镇办鳗鱼场，奥林王和石膏板厂亏损倒闭，欠债576万元。
8、机构臃肿、冗员太多，也是负债的重要原因。乡镇行政事业单位的人员在机构改革前就严重超编，且文化素质不能适当需要，随着社会经济的发展，需要调进新的人才，这样又新进了教师、医疗技术人员，如计算机、农、林、牧、渔业等技术人员，同时上级指令要安置军转人员，有的还要进一些关系户，致使人员更加膨胀，机构更加臃肿，人浮于事的现象更加突出，日常开支快速增长。
9、财政管理办法落后，财权与事权不对称。目前乡镇的财政管理办法与经济社会发展不相适应，表现在执行预算不严格，开支随应性大；监督较弱，乡镇人大对财政的监督流于形式。乡镇财政面临的是收入逐级向上集中，职能和责任在不断下放，同时乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量的事权，乡镇政府为了完成上级“指令”的各项任务，获得“政绩”“经验”就不得不向农民转嫁财政负担和大量举债。
乡村债务对农村政治社会经济的影响
乡镇债务作为一个社会经济问题，影响的是政府的公信力，造成政府权威的降低及丧失，使得农村的干群关系处于高度紧张的状态，政府没有权利欠债不还，不还债的结果是农民上访，干部逼税，在一些乡镇出现了不稳定的因素，目前乡镇化解债务面临着新的困难和压力。一是化债的途径越来越窄，虽然各级在这方面采取了很多措施和办法，随着时间的推移效力降低了，加上中央明令“暂停向农民收缴农村税费改革以前的税费尾欠”和逐步取消农业税，税费剧减，而盘活闲置资产资源偿债的空间不大，所以化债途径已十分有限；二是化债缺乏资金来源，目前乡镇集体经济发展困难，偿还能力差，无钱化债，另外“两税一附”难以全额征收到位，导致乡镇可用资金落空；三是硬性债务多，债权软，就乡镇而言，债务构成大多数是欠自然人的硬性债务，必须逐一偿还，而乡镇的债权70%是农户欠款，农户有的迁了、有的死了、有的十分困难，基本形成死呆帐。
基层债务问题是当前农村一个十分突出的问题，许多学者指出，我国基层债务负担对于我国的社会主义现代化建设必将是一个当量巨大的定时炸弹，也是全面建设小康社会、和谐社会征程中的一颗地雷。乡镇债务如果不能及时化解，转变政府职能和落实“三农”政策就有可能落空，农民减负的目标就难以实现，干群关系就会紧张，乡村卫生事业、教育事业就会出现问题，农村的基础设施农田水利建设就不会有投入和改造，农村的贫富差距就会越来越大。因此，乡镇债务问题必须引起全社会的高度重视。
化解乡镇债务的思考
乡镇债务问题不是岳阳市特有的问题，也不是哪一届党委政府留下的问题，是目前我国乡镇具有普遍性、同质性的问题，债务形成既有外部因素的影响，也有内部因素的作用，是乡镇财政困难长期积累的结果，化解乡镇债务工作已成为当前农村工作的当务之急，应引起各级各部门的高度重视，债务问题不解决，乡镇就走不出困境，也就谈不上发展与稳定。化解乡镇债务要坚持摸清底数、分类处理，逐年消化、制止新债的总原则。清收债权先易后难、先急后缓、循序渐进；偿还债务先个人后单位、先还本后付息、先群众后干部的工作程序操作。
一、切实加强领导、统一思想，建立乡镇消赤化债责任制。乡镇负债和赤字化解难，很大程度取决于思想认识，乡镇干部要消除债务前任留下与已无关，债多了不愁，虱多了不庠，新官难还旧帐的消极观念和畏难心理，奉行认帐加赖帐的办法，这些不正确的观念和做法严重影响消负减赤工作的开展，因此各级党委、政府必须提高对消负减赤工作的认识，要制定减负消赤规划，建立乡镇债务行政首长责任制，按照“谁举债、谁偿还”以及有错无为问责制的原则，使各级政府主要负责干部成为消化乡镇债务的主要责任人，把消负减赤作为考核各级领导干部能力和政绩的一个重要方面，纳入市对下级政府年度综合考评，既考核县乡经济发展，又考核县乡财政风险，树立“减债也是政绩”的新观念，树立消负减赤的决心和信心。
二、加大清收力度，锁定历史债务，防止新的不良债务发生。乡镇作为债权人，首先要把握清欠的重点对象，清收欠款主要是清收公务员、乡村干部、企业事业单位人员及其亲属的欠款，先告之限期偿还，必要时通过纪检、法院等部门督促还款；其次对农民欠款，根据数额大小和农民实际承受能力区别对待，对有能力的农户，采取宣传说服教育的办法，促其主动偿还，对钉子户可争取强制措施清收，对困难户协商分期偿还。乡镇作为债务人，偿还债务是自己的责任，首先要加快公益事业债务清偿工作，推进教育、卫生、计生等债务清偿，其次是消化私人的债务。在清欠和清偿的同时，要对历史债务进行清理，锁定历史债务，乡镇要从完善财政制度入手，对财政预决算实行民主理财，增加透明度，通过制度约束达到锁定老债，防止新的不良债务的发生。
三、调整乡镇财政体制，加强监管、建立预警和新增债务审批机制。上级财政要加大对乡镇财政的转移支付力度，做到财力下移，缺口上移，通过专项财政划拨，对口支援，加强对农村金融机构支持力度，每年给予一定额度按照程序核减乡镇倒闭企业的死帐。在财政体制上尽快完善财政分成体制，按分税分享，向县乡倾斜的原则，提高县乡财力所占比重，逐步实行县直管乡镇统收统支型财政体制，试点实行公务消费货币化政革，堵塞支出漏洞。对负债加强监管，禁止借贷担保行为。要进一步完善地方政府债务统计体系，探索建立各级政府债务预警机制，对新增债务应进行政府债务公示，以达到社会监督的目的，同时还要建立举债审批和登记备案制度，乡镇一级新增债务必须报区县政府审核，并经同级人民代表大会审议批准。
四、削减高息，结对抵冲，增加税收和税基来化解债务。为解决历届因借贷完成税费、发工资、保运转、办公益事业、兴办企业等等欠下的高息借款，要由政府协调，经双方协商，从借款之日起按金融部门规定的同期同档利率，统一降息处理，已付息高出部分抵冲本金，对于乡镇集体与往来单位或个人形成的“三角债”，在协商自愿的前提下，动员债权，债务结对，对口转结，相互转换，冲销集体债务，以乡镇集体名义为企业借贷的债务，一律划转企业偿还，已合并，转制的由新企业负责偿还，企业已经租赁经营的，从租赁费中划转偿还。同时要把那些不良债务和虚假债务通过相关程序以剔除。
五、盘活集体资产，激活土地，加快县域和乡镇经济发展，壮大乡镇财力。一方面把乡村集体的闲置资产进行拍买，因地制宜地兴办有潜力的集体企业，把乡镇村级的 “四荒”资源实行租赁承包，增加收入；另一方面抓住中部开发的历史机遇，以国道、交通、铁路建设为突破口，以小城镇建设为契机，用好土地统征，出让政策，搞好土地开发，增加财政收入，减轻政府债务；第三，加快县乡经济的发展，上级财政应转变支持县乡经济发展的模式，切实把财政支持转到为企业提供公平、优良的财税环境上来，优化财政支持手段，落实好支持县乡经济发展的各项政策措施，支持县乡经济的全面提升和产业结构的优化升级；第四，要切实加大乡镇工业的发展力度，重点面向农副产品的加工，带动农产品主导产业的高质量发展；第五，进一步放宽农业人口进入城镇的相关政策，促使集镇的快速形成，充分利用民间资本，建设分类市场和服务体系，促进商贸发展和流通，稳步增加农民收入，通过以上措施拓展财源，为尽快消化不良债务提供有力支持。
六、推进乡镇撒并，转变政府职能，精简机构人员。全面推进乡镇合并，村村合并，机构精简，人员精减，基层可以试点在中心镇的基础上进行乡镇党委、人大、政府以及“七站八所”的合并与撤减，最大限度地降低乡镇一级的组织成本与治理成本。要切实转变政府的职能，使乡镇政府从“全能管制性政府”转变成“有限服务型政府”要改革用人制度，合理机构设置，使之与乡镇财力相适应，事权与财权相适应，精兵简政，缩减开支，防范新债，一是要精减领导职数；二是要简减乡镇内设机构和人员；三是要精减乡镇站所机构和人员；四是要分流富余人员；五是要严格编制管理。
[岳阳市统计局 方松青 供稿]
