乡村负债是90年代后期逐步形成的，已被各级党政共同关注。近几年来，乡村负债虽有所缓和，但有的地方的乡村负债不但没有抑制，而且有进一步加重之势，使乡、村背上了沉重的包袱，如不采取积极措施解决，将会严重影响农村经济的发展，甚至动摇乡镇基础政权和影响社会稳定。因此，对这一问题有必要进行深入探讨和研究，谋求解决办法。
现状：债台高筑，恶性循环。
（一）面广额大。据有关部门的资料表明，益阳128个乡镇负债额高达5.26亿元，乡镇负债面达82%，平均负债411万元，并有继续增加之势。3471个村委会负债8.89亿元，村均25.6万元。
（二）名目繁多。乡村负债名目较多，主要包括以下几种：一是教师工资及乡、村干部补贴；二是银行和财政部门的多项借款；三是优抚款；四是统筹提留尾欠款；五是工程建设款；六是企业借款等。在这些欠款中以二、五两项欠款为多。
（三）本息两增。据调查资料显示，乡、村两级负债中利息的比例达20%以上。高额繁重的利息，使有些乡村一年的财政收入不足支付当年的债务利息，加上新债务的逐步增加，债务问题成为乡村最沉重的包袱，如此重的债务负担，靠乡村自身力量是无法偿还的。
（四）恶性循环。乡、村负债虽是一个经济问题，但任其发展下去将会成为一个政治和社会问题，它带来的负面影响很大。沉重的债务加上利息的不断堆积，不仅使乡村两级难以正常运转、缺乏发展资金，还会给地方财政和农民增收带来困难，甚至拖垮乡村集体经济。农村各项工作的开展也因此出现阻力。这将直接影响到党群干群关系，挫伤乡村干部群众的积极性，严重困扰农村经济的发展和社会的稳定。
原因：体制不顺，盲目决策。乡村债务的出现，原因是多方面的，其主要原因是体制不顺和决策失误。
1、体制不顺。从历史上看：建国以来，乡村建制不稳，变化频繁。在建制上：50年代是人民公社，80年代改为乡镇政府，以后又一些地方设置区公所。90年代撤区并乡建镇。每一次乡镇体制转型时，因多种原因均留下了一笔债务。在财政分配体制上，由90年代以前的县财政统揽逐步改成乡镇包干，到2000年以后逐步又回到县财政统管。债务产生的高峰期出现在90年代中后期，也就是乡镇财政包干时期。另外，乡镇政治体制和财政分配制度的频繁变动，也造成一部分债务。
2、盲目决策。乡村债务产生的原因除体制不顺外，绝大部分是决策失误造成的。主要反映在：
一是盲目兴办乡镇集体企业。大部分乡镇在财政支大于收、严重赤字、无力兴办企业的情况下，通过向银行贷款兴办企业，村村办厂、乡乡办企业的现象非常普遍。企业办起来后，由于技术奇缺、管理落后、无流动资金、市场需求把握不准，企业建起后无法投入生产，大多倒闭。因建厂的资金都是以乡镇名义从银行贷款，因而形成了庞大的债务负担。有一个县曾盲目办农机厂、钒矿和茶叶加工厂。在县里办了三家农机厂的情况下，乡镇又办了104家。这些农机厂不到一年基本上全部倒闭。而全县又办过68家钒矿。国家在该县办了两家中型茶厂的情况下，该县乡村又办了102家茶厂。这些企业在两年后纷纷倒闭。仅此一项，该县乡镇欠债达1.5亿元之多。农民形象地说：“农机厂成了‘短命鬼’，茶厂是‘半崽子’，‘顽抗’（指钒矿）到底，死路一条。”
二是盲目搞面子工程。一些乡镇领导为了树形象，出业绩，盲目兴办政绩工程。有的乡镇举债大兴土木，添置设备，负债经营，也造成了部分债务。
三是盲目增人。一些上级主管部门不顾乡镇财政困难，要求在乡镇设置对口机构，安置人员，造成乡镇机构臃肿，人浮于事，使乡镇财政供养人员大幅增加，开支不断攀升，赤字越来越大，债务随之加重。
四是盲目达标升级。一些上级主管部门为了部门利益，对乡镇工作提出达标要求。如“普六”达标，“普九”达标等，迫使乡镇举债投入，增加债务。
除此以外，农民税费尾欠的积少成多，财务管理混乱，行政成本扩大，一些乡镇干部挥霍腐化形成债务黑洞也是造成乡村巨额债务的原因之一。
治理：清理摸底，化解债务。乡村债务的清理是一个繁重而又紧迫的工作任务，需要各级政府的重视和支持，需要大量的专业人员，需要有关部门的配合和联动，因而，各级政府和部门必须高度重视和支持，明确清理的牵头部门，明确相关部门的职责分工，明确清理工作的时间要求，结合各地实际，制订行之有效的措施，在深入乡村调查研究的基础上，进行逐项、逐笔核实，做到实事求是，不重不漏，彻底摸清债务底子。在此基础上研究制订化解老债务，杜绝新债务的办法和措施，使乡村两级卸下债务包袱，轻装上阵，集中精力抓农村经济建设，促进整个农村工作的良性循环。
1、政府牵头，部门联动。省、市、县、乡政府要明确一名领导抓乡村债务清理，由财政部门为主办单位，审计、经管、银信、农业、纪检监察等部门紧密配合，分工负责。乡级债务由财政、审计部门负责清理。村级债务由经管部门负责清理，银行贷款由银信部门负责清理，纪检监察部门对清理工作进行全程监督，确保清理工作的真实和有效。
2、摸清底子，化解债务。通过清理和澄清底子后，要对债务产生的性质进行分类，研究化解和处理债务的办法。对银行债务采取减息，核销死帐呆帐，对违规资金等进行冲抵化解债务。对盲目修建的政绩工程采取招标、拍卖的方法偿还债务。对盲目建设而又处于停产、倒闭的乡镇企业采取改制、重组、破产、拍卖等办法销债。对农村基础设施建设和为民办实事所欠的债务由各行业主管部门争取上级扶助下拨资金销债。通过上述销债办法后剩下的债务由各级财政根据轻、重、缓、急的原则，分期分批偿还，力争在近五年内化解乡村全部债务。
3、建立规章，杜绝债务。要总结过去一些乡村边还老债，又添新债的经验教训，建立严格的制度、严明的纪律、严厉的制约措施，防止新债的再度发生。
一是杜绝盲目决策行为。要针对过去一些乡村干部“决策拍脑袋、表态拍胸脯、失误拍大腿、交不了差拍屁股（开溜）”的乱决策、乱定性的问题。在树立科学发展观的基础上逐步建立民主、科学决策，在定量决策的基础上进行定性决策，使决策符合农村客观实际。在财力、物力允许的前提下搞建设，杜绝因决策失误造成的损失。与此同时，要对盲目决策造成经济损失的领导干部建立责任追究制度，把决策失误拉入腐败违法行为处理。要根据德才兼备的原则，配备高素质的乡镇领导干部，建立主要领导离任审计制度。各级组织部门在安排乡镇主要负责人时，注重让那些有科学决策能力的干部担任乡镇领导主要职务。建立乡镇主要负责人的离任审计制度，对其任期内的债务进行严格审计，对新欠的债务要在分清责任的基础上，依规依法追究责任，建立偿债奖励制度。对任期内减少和化解债务的领导干部要提拔重用，奖励表彰，并推广他们的经验。
二是规范财务，抑制债务。要针对乡村财务管理不规范、不民主、不透明，造成财务管理混乱增加债务的现象，采取积极有效措施加强乡村财务管理。首先是要规范财务行为，严格按照会计法、会计制度建立财会帐目，对没有依法、依规设帐、记帐、审批、报帐行为要限期整改，做到财务完整规范。其次要建立村级财务报帐制度。在保证村级收支归村的前提下，由乡镇经管部门统一管理村级帐务，按村分设帐户，按季将村会计集中到乡镇办公，处理村级财务帐目事项。这样既能规范村级财务管理，又能提高村会计的业务水平，更重要的是乡镇对村级财务情况能全面了解，堵住村级财务漏洞。再次是建立民主理财制度。乡村两级要成立以领导成员、财会人员，监督部门、干部和村民代表参加的民主理财小组，负责乡村财务的结算和开支，从源头上杜绝过去由乡村主要行政负责人统管财政收支大权的黑洞。第四要建立和完善财务公开制度。乡级除按年向乡镇人大代表大会报告财政收支执行情况外，还要在全乡公布主要财政收支结果。村级财务收支在按年向村民委员会定期报告财务收支情况的同时，向全体村民公布财务收支情况，真正实现民主理财和民主监财，增强财政收支的透明度，达到收入来源清楚，支出去向明白的目的。
三是精减人员，减少债务。针对乡镇机构和人员精减、膨胀，再精减，再膨胀的状况，各级要下定决心，彻底精减，防止人员再度膨胀，要整合乡镇七站八所的人力资源，采取职能合并，机构合并，人员合并的办法，将那些无编制、无工资来源、工资不足的临时人员坚决清退，一刀两断，不留尾巴。合理调整农村小学布局。要针对目前农村小学生源少、教师多的现状，将村设小学改成片设小学，并优化教师队伍，对年龄偏大、教龄较长的老教师采取提前退休，对代课、不符合教学条件等的教师采取清退、辞退等办法裁减人员，减轻乡镇财政压力。
四是加快改革，减轻债务。乡镇财政体制改革有的地方已经完成，有的正在进行之中，有的还没有开展。我们要认真总结各地的好经验，本着促进经济发展，减轻乡村债务，减轻农民负担，充分调动乡镇积极创收的主观能动性的原则，大刀阔斧对乡镇财政体制进行改革。主要包括部门预算改革，集中收付制度改革，“收支两条线”改革，政府采购制度改革，乡镇工资统发改革，农村税费改革。通过上述改革，逐步改变乡镇财政的混乱状况，建立一个科学、合理、有效、完善的，既能增加财力，节约行政成本，又能减轻农民负担，消除乡镇债务的农村公共财政体制。
五是规范村级财务管理，适当减少村干部。目前，我们一些地方的村级财务管理比较混乱，收入不清、支出不清、摊派不清、收费不清、债务不清等现象较为普遍，村民意见很大。针对这些情况，县乡两级经管部门要加强村会计的培训，提高村会计的政治、业务素质。建立村级财务管理制度，定期对村级财务进行审计，督促财务公开落到实处。同时，还要精简村干部。面积不大、人口不多、收入来源少的村可只设村支书、村主任、村会计，其余可兼任，以此减少村干部的补助，节约的经费可用来还债。
六是发展农村经济，扩大收入来源。近几年，乡村债务越来越重，与农村经济发展缓慢、乡村财源枯竭有很大关系。越是经济条件差的地方债务越重。因此，除采取上述措施外，要化解乡村债务，更重要的是发展农村经济。农村经济发展了，财政收入增多了，乡村可拿出部分收入还债，直至消除债务。首先要稳定农村体制，维持现有乡村体制不变，从经济体制上稳定农民的心。其次是要制订科学稳定的农村经济政策。乡村要根据地理环境、自然条件、主要特产，分类制订产业政策，突出个自特色，发展传统产品，来满足基本生活需要。再次要因地制宜，兴办经济实体。要根据市场需求、资源条件，宜林则林、宜茶则茶、宜果则果、宜粮则粮、宜商则商、宜畜则畜等原则创办经济实体，增加乡村经济实力，切不可一哄而上，盲目兴办。四是要加快发展农村小城镇。小城镇具有聚集资金、聚集技术、聚集人流物流、聚集信息等功能，是城乡结合部，是农产品交易的桥梁和纽带。城镇人口需要消费农产品，农民的剩余产品又需要城镇来消费，使之实现农产品的使用价值。因此，加快小城镇建设步伐，是发展农村经济的主要途径。五是要建立农村信息网络。乡镇要开通互连网，从现有干部中配备，培训计算机网络人员，不断从网上取得大量经济信息，及时向农民发布和提供信息服务，架建生产、流通的桥梁。
结论：化解债务，巩固政权。乡村负债如此之重，既有客观原因，又有主观因素。治理乡镇负债要以发展为主题，以改革为动力，以化解债务为重点，采取上下联动，纵横配合，化解乡镇债务要与农村各项改革措施紧密配合。以制度为保障，把化解乡村债务纳入制度化，规范化轨道。采用形成合力，稳步推进，逐步化解的办法，在发展中求化解，在化解中求发展，通过各级政府共同努力，力争在四、五年内解决好乡村债务问题，为发展农村经济创造良好环境，确保农村政权的巩固和正常运转。
[益阳市统计局 吴许元 供稿]
