党的十七大报告指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”第一次把建立农村社会保障体系提到了城市社会保障体系一样的高度。由于历史的原因，我国农村社会保障体系水平非常低，现在急待加强。随着农村新型合作医疗在益阳市的全面实行，农村最低生活保障制度的顺利推进，益阳市农村社会保障制度建设步伐加快，农村社会保障水平有了较大提高。但由于益阳市经济还不发达，农村社会保障仍处于起步阶段，有待大力加强和发展。
一、益阳市农村社会保障体系的现状
农村社会保障制度包括农村社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置等等，是因农民年老、疾病、失业、丧失劳动能力和遇到其它困难时，国家、社会给予帮助和救济的一种社会制度。随着社会主义市场经济的发展和国家对农村政策的调整，益阳市农村社会保障体系建设有了一定发展。
1、农村社会救助体系日趋完善。农村社会救助是对三类贫困人口实行的帮助：一类是无依无靠的绝对贫困者；二类是因天灾人祸使生活陷入拮据的家庭和个人；三类是生活水平低于国家最低标准的家庭和个人。据统计，益阳市目前共有五保供养对象40724人，各级政府对他们实现了应保尽保，全市有乡镇敬老院93所，村级“五保之家”65所，集中供养5883人，其它由村、组分散进行供养，五保供养标准由2005年年人均483元提高到现在的1200元，农村五保户生活有了较大的改善。对因天灾人祸给农民带来的困难，市政府制定了一系列预案，确保农民在遇到自然灾害和其它不可预见的因素时，不会因为措施不到位而无家可归、缺衣少食。
2、新型农村合作医疗制度全面展开。2005年，益阳市新型农村合作医疗制度在桃江开始试点，2007年在全市各区县（市）全面实行。2007年，全市共有277.3万农民参加新型农村合作医疗，2007年筹措到合作基金13699.7万元。2007年合作基金总支出12979.3万元，其中，统筹基金补助868414人次，占参合人数的29.9%，补助金额12415,9万元，占年度统筹基金的99.1%。住院补助174523人次，住院受益率6.3%，补助金额11209.5万元，占住院统筹基金的101.7%，住院次均补助643元，住院实际补偿率29%，2008年各地群众参加合作医疗热情高涨，各区县市参合人数大幅增加，全市参合人数达到318.4万人。
筹措到合作基金25443.8万元，赫山区泥江口镇有5个村群众参合率达100%以上，没有出生的婴儿也参加了合作医疗。这在很大程度上解决了群众“看病难，看病贵”的问题，从根本上改变了农民原有的“小病死拖，大病等死”思想，受到了广大农民群众的欢迎和赞誉。
3、农村最低生活保障制度顺利推进。益阳市在2005年就开始在农村特困户救助工作的基础上对农村低保进行探索和调查，并由市政府讨论通过了《益阳市农村居民最低生活保障制度实施办法》。2006年正式启动了农村低保工作，按照“低标准实施、窄范围施救”的原则，有目的的选择了一些有代表性的乡镇进行农村最低生活保障工作的试点。在国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》后，益阳市全面启动实施了农村最低生活保障制度。2007年全市农村低保对象达到了26447户，58043人,月补助标准为27元。基本解决了困难农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等问题，对实现全市“稳定、持久、有效”地解决农村贫困人口温饱问题发挥了重要作用。
4、计划生育保障效果明显。首先，实行了部分家庭计划生育奖励扶助制度。计划生育是我国的基本国策，它的实行解决了我国人口增长太快的问题，同时也增加了农村中的独生子女户和两女户，这给部分农村人口养老带来了困难，2005年国家实行部分计划生育家庭奖励扶助制度，目的是解决实行计划生育家庭的后顾之忧。2007年益阳市确认农村部分家庭实行计划生育奖励扶助对象7015人，发放扶助金426.3万元；并对247名独生子女死亡伤残对象进行了补助。其次，建立计划生育保险制度，通过村民自愿，政府补助方式，对因计划生育后出现的生育相关问题进行补偿。如因放环、结扎所诱发的疾病；放环后脱落导致计划外怀孕的引产费用；因子女死亡、残疾等原因须再生下一胎所需的复通费用等等，这即是对计划生育进行保障，也是农村社会保障的一部分。
当然，益阳市农村社会保障还处在初步形成体系阶段，在加快发展的过程中，还存在许多急需解决的问题。
1、观念陈旧，对加强农村社会保障意识不强。一是由于我国长期二元经济结构，导致社会保障也是重城市而轻农村，农村社会保障长期处于社会保障的边缘，长时间游离于社会保障之外。农村居民长期受着“非国民待遇”而没有引起足够的重视。认为农村人口众多，要解决农村社会保障困难太大，没提到各级政府重要议事日程。二是由于受几千年传统观念的影响，农民一直是以土地为基础，以家庭为核心，靠子女赡养作为自身养老保障。多数农民年复一年耕地作土，打工经商，忙于生计，无暇思考社会保障问题，依靠社会保障的意识淡薄，既不了解社会保障的含义，也不愿意参加。认为将钱握在手里远比按月缴纳一定数额的社会保障费用更踏实、实惠。再加上部分农民因收入过低交不起参保费用，也无心思考社会保障问题。
2、以家庭保障为主的农村社会保障制度，越来越不适应农村社会经济的发展。随着社会主义市场经济的建立，原有的分配体制已被彻底打破，但以家庭为主的农村社会保障仍是农村社会保障最主要形式。国家长期以来对农村社会保障制度建设资金支持有限，对农村国家一直强调要以家庭保障为主。随着我国人口老龄化日益显现，城乡老龄化程度差距进一步扩大，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。2005年，我国乡村65岁以上人口占9.6%,高于城镇8.5%的水平.由于农村家庭日益小型化、空巢化和土地收益下降，传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落，生活照顾无依靠，尤其是高龄老年人体弱多病，生活状况堪忧。
3、农村社会保障资金的筹措,是农村社会保障中最薄弱的环节。根据国务院《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》规定，2007年中央财政对中西部地区除市区人口外的参加新型农村合作医疗的农民每人每年补助20元，今年加大到40元的标准,省财政对益阳市补助12元（安化13元），市财政和县级财政补助4元（安化3元），农民个人缴纳10元。到今年益阳市合作医疗参合金额也只有人平70元/年,而天津市农村合作医疗市财政补助就达200元/年。由于市本级财政不宽裕，县级财政困难较多，市和县两级财政补助资金不能按时到位，影响到中央和省财政的补助资金的按时到位。2007年上半年，益阳市农村合作医疗基金主要限于住院补偿，其补偿水平也只有29%.在一定程度上影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。农村低保也面临资金保障难问题，农村最低生活保障资金，按照分级负责、多方筹措的原则，纳入地方财政预算，中央和省里给予适当补助。益阳市有绝对贫困人口9.9万人，按30元/月予以保障，全年共需补助资金2520万元，可2006年益阳市纳入市级财政预算的补助资金仅有119.5万元，2007年益阳市市县财政要安排农村低保资金580.4万元,而实际到位只有246.5万元,人平配套才3.5元。全靠上级转移支付资金来支撑农村低保，严重影响了救助标准的提高和救助范围的扩大。另外，益阳市农村社会保险资金的来源主要是个人缴纳，集体和国家仅为补充，这样使得国家和集体责任过小，责任不公造成农村社保资金来源严重不足，大大限制了保障标准，进而严重影响了农民对农村养老保险等社会保险的积极性。
4、农村社会保障覆盖面小，社会化程度水平低。我国农村社会保障无论范围还是标准，和城市比较都是相当低的。2007年头7个月，全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元，实际得29元，分别相当于城镇低保水平的34%和28%，建立在公共财力基础上的最低生活保障的实际城乡差距，甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距（2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%）。根据有关资料显示，占人口总数80%的农村居民，仅享受到社会保障的11%，而只占人口总数的20%的城镇居民享受了89%的社会保障。益阳市也和全国一样，多年来农村社会保障停留在民政帮困和救济上，目前益阳市享受低保的还不能做到应保尽保，参加合作医疗的也不是百分之百。
5、农村社会保障管理机构分散，管理水平不高。全国目前没有一个统一管理农村社会保障的职能部门，农村社会保障事业的管理职能分散在民政、劳动、卫生、计生、扶贫、农业等多个部门，造成了农村社会保障条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理规章。部分国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于没有一个统一的管理机构，造成了对农村社会保障没有统一的安排和部署，如有的贫困户接受到多家部门的救济，而另一些需要救济的人什么也得不到，救助不公平，效果不明显。益阳市的新型农村合作医疗，市、县两级经办机构配备工作人员71名，各区县（市）按上级要求成立了合作医疗管理办公室，配备了7-10名工作人员，可全市乡镇只有沅江市按要求配备了乡镇专职审核员，其它地方都是乡镇财政所和卫生院抽人组成乡镇合管站，好像是一种临时性机构，给基金审核、补偿和监管造成不便，影响制度的正常运行和规范发展。又如益阳市社会救助机构25个工作人员，要管全市20万个社会救助对象，要管理到位困难较大。
二、加快益阳市农村社会保障制度建设形势紧迫且意义重大
1、是坚持以人为本、构建和谐社会的根本要求。推进农村社会保障建设，是农村经济社会发展和农村群众的迫切需要，是展现社会主义优越性、实现以人为本的具体体现。农民是和谐社会的主体，广大农民充满创造活力是和谐农村的根本特征，社会稳定是和谐农村的重要标志。益阳市在推进农村社会保障体系建设过程中，要坚持充分发扬民主，走群众路线，把人民利益放在第一位，有效解决农民最急、最盼的“就医难、养老难、解困难、致富难”等问题。要切实解决群众的后顾之忧，缓解社会矛盾，解决社会问题，弘扬社会主义道德风尚，促进农村社会稳定。实践表明，构建农村社会保障体系是调动、激发农民创造活力的重要手段，是创造稳定、和谐的社会环境的有效途径。
2、是发展农村经济、建设社会主义新农村的重要内容。发展农村经济、建设社会主义新农村，是党中央、国务院站在战略的高度，审时度势作出事关改革、发展、稳定大局的重大决策，是妥善解决好我国“三农”问题的重要步骤，要使农村达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。就要加快推进农村社会保障制度建设，特别是要解决好农民的养老问题、最低生活保障问题，帮助农民群众解除年老、生病、遇到特殊困难的后顾之忧。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。目前，我国农村农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题虽然有了一定改善，但问题仍然比较突出，已成为农村贫困人口脱贫致富和农村全面奔向小康的重要障碍。建设社会主义新农村中的“新”，应该有新的农村社会保障制度。如果益阳市的7万绝对贫困人口的生活没保障，农村居民的养老和医疗保障问题没解决，益阳就不可能真正建成社会主义新农村，也不可能全面实现小康社会。
3、是益阳市实现后发赶超、又好又快发展的客观需要。益阳要实现跨越式发展，实现后发赶超，就要加快工业化和现代化，实现城镇化。200７年益阳市年末总人口有465万人，其中非农业人口为174万人，占37.5%;农业人口291万人,占62.5%,2007年,益阳GDP为408.8亿元(人均9809元),城镇居民可支配收入10797元,农民人均纯收入3913元,城镇化率37.5%。现在我国进入了一个城镇化快速发展时期,城镇人口每年以1%的速度增长,益阳城镇化也进入了一个高速发展期,去年吸收了农村转移人口12.5万人。要加快工业化、城镇化建设就需要大量高素质的劳动者，将农民特别是农民工纳入社会保障体系有利于劳动力资源的可持续地供给，提升人力资本的竞争力。如果农民长期游离于社会保障体系之外，势必会影响益阳市的工业化、现代化、城镇化进程及质量，不利于农民“洗脚上岸”，也不利于减少农民和增加市民，更不利于“三农”问题的根本解决。只有建立健全的农村社会保障制度，用现代社会保障制度替代家庭保障和土地保障，完善农民进城机制，才能有利于加快益阳的工业化，城镇化进程，从根本上实现后发赶超，达到又好又快发展的目标。
三、加快完善益阳市农村社会保障体系建设的工作重点
要根据益阳市经济发展的现状，农村的迫切需要，建立起层次不同、标准有别、重点突出的农村社会保障体制。要抓好社会救济、养老保险、社会福利、社会互助、优抚安置和合作医疗六项制度为主要内容的社会保障制度的同时，最重要的是要做好最低生活保障、养老保险和医疗保险。着重解决农民“老有所养、病有所医、生有所靠”的基本生活问题。
1、在家庭保障的基础上，重建农村养老保险制度。家庭养老还将在很长一段时间仍是我国农村社会养老的基础。因此，我国农村养老保险制度改革的目标只能是使尽可能多的农民参加到养老保险体系中来，在充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极稳妥地推进“以个人交纳为主”，建立多层次的农村养老保险体系。经过20年的不断努力，农村养老保险取得了很大成绩。到2005年底，全国已有31个省（区、市）的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5500多万名农民参加了农村社会养老保险，占应参保人数的11%，基金累计达300多亿元，有250多万农民领取了养老金。益阳市1992年开始在沅江、南县试点农村社会养老保险工作，到1998年底，全市共有128个乡镇开始了农村社会养老保险，参保人数65708人，累计收缴保险金1075万元，并且发展态势较好，后由于国家对农村社会养老保险进行清理整顿，到2007底益阳市尚有农村社保基金646万元，参保人数3万多。但由于长期以来，我们在要不要建立、有没有条件建立、怎样建立农村社会养老保险制度这个问题上争论不休，导致此项制度近年来处于停滞状态。随着经济快速发展，加之近年来对农村社会养老保险体系工作已经摸索出的经验，以及在全国各地建立起来的队伍，特别是当前“三农”问题受到了党和政府的高度重视，为农村社会养老保险制度的建设工作营造了一个良好的环境。农村养老保险制度的启动工作时机已经成熟。党的“十七”大提出要“探索建立农村养老保险制度。”益阳市要抢抓机遇，积极争取国家有关政策扶持，把建立农民基本养老保险作为建立农村社会保障制度的关键点。从益阳农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳一部分，集体补助一部分，国家补贴一部分；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、经商特别是农民工等各类人员社会养老保险制度一体化的方向，把农村养老保险和城乡社会养老保险统筹帐户连接起来，实行个人交费、集体补助、政府财政和政策支持，退休享受待遇，参照国家有关规定，男满60周岁，女满55周岁，按照保险规定计发退休金。争取参保率达80%以上。
2、全面建立和完善农村新型合作医疗制度。我国将在2010年建立农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。到2007年6月30日，我国参加新型农村合作医疗的人口达7.2亿,占全国农业人口的82.8%。益阳市要采取得力措施，加大工作力度，解决好新型农村合作医疗运行中出现的各种问题，增强农民参保的积极性，把这惠及千万农民的工作做好、做实，做到行政村组合作医疗率达到100%，农民参合率达到95%以上的目标。
3、加快完成“应保尽保”的农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。生活水平低于最低保障线的农民都能够理所当然地获得最基本的物质需要。这种由国家保障作为常规的"第一线"的危机预防系统，是对人的基本生存权的尊重和保护，是农村救济制度的一项重大改革。益阳市农村最低生活保障线标准是683元/年，要把贫困线下的农民的生活都纳入农村低保，就要做到以下三点：一是要进一步加强和完善制度建设，益阳市已建立起农村低保制度，但需要进一步完善和规范；二是加大资金投入，目前益阳市农村低保表现在救助范围偏窄、救助水平偏低，部分困难群众没有真正摆脱生活困境，是由于各级财政投入不足的结果；三是要改进工作手段，农村低保制度实施涉及面广、业务量大、操作复杂、政策性强，而工作任务主要由街道和乡镇民政所开展，工作人员和经费都不足，影响到农村低保工作的正常开展和实际救助效果。
四、加快推进益阳市农村社会保障体系的主要措施
1、转变观念、提高认识，为农村社会保障制度建设创造良好的环境。长期以来，我国农村社会保障制度残缺、社会保障水平低下。一个重要原因是由于对农村社会保障建设思想不统一、认识程度低造成的，看不到建立农村社会保障制度的重要性和紧迫性，认为农村人口众多、费用巨大，到目前建立统一的保障制度条件不成熟。要从统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构建和谐益阳和实现益阳现代化、城市化战略高度，从深化农村改革、促进农村经济可持续性发展的需要，深刻认识到当前加快推进益阳农村社会保障制度到了没法选择的地步；认识到社会保障体系建设不但包括城市居民，而且包括农村居民。当然我们要看到在建立和完善益阳农村社会保障制度过程中存在种种困难和问题，这不是一蹴而就就能完成的，而是一个长期的过程。益阳市委、市政府和各区县市及相关职能部门要克服畏难的心里，要从思想上高度认识农村社会保障工作，并把这项工作纳入到每年目标任务中进行安排和部署。
2、加强法制建设,确保农村社会保障的法律保证。我国涉及到农村社会保障的法规还不多，主要有《农村五保户供养条例》、《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》、《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《关于解决农民工问题的若干意见》等，没有从法律上对农村社会保障的对象、资金来源、保障标准、管理办法等进行明确。要尽快制定《中华人民共和国农村社会保障法》，从全国角度来进行规范。益阳市要根据本地农村的实际情况，在与全国性法律、法规以及我省地方性法规、规章不抵触的前提下，在《益阳市农村居民最低生活保障制度实施办法》、《益阳市城乡特困家庭医疗救助制度实施办法》等基础上，制定相应的政策。
3、加大财政投入，完善多元筹资办法。资金来源是社会保障的核心内容。建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障基金的机制，是农村社会保障制度的保证。政府要增加对农村社会保障资金的投入。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国政府财政支出用于社会保障的比例与其它国家相比是较低的，只有13%左右。其实这13%的投入也是绝大部分给了城镇职工。据测算，如果国家每年投入农村社会保障增加200亿元，我国农村社会保障制度就会达到初步的水平。因此，要广开融资渠道，为了弥补国家投入的不足必须开辟新税源，征收社会保障税。也可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村保障基金渠道。益阳还是经济欠发达地区，市级和县级财力有限，单一依靠政府财政来开展农村社会保障是不现实的；加之农村人口有291万之多，政府无力全部包揽农民的社会保障资金。因此，就要有多种渠道，进行筹资，个人和集体都要担一部分责任和义务，建立起由农民、集体、国家共同负担、共尽责任的多主休、多层次的农村社会保障制度。为此，一是要加大市和县两级财政投入力度，要在保证现有投入水平的基础上，逐步提高农村社会保障支出在财政总支出中所占比重；二是调整财政政策，改善财政支出结构，对涉农部门的转移支付资金，重点向农村社会保障倾斜，可把一部份扶贫资金直接投入到困难群众的社会保障中，也可从国土转让金直接收取失地农民的社会保障金；三是适当增加集体补助，通过政策扶持、增收节支、发展集体经济，提高村集体对农民社会保障的补助能力；四是引导农民积极参加各种商业保险和强制性养老保险和养老储蓄，建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下。
4、理顺管理体制,提高组织管理水平。必须建立具有权威性，统一管理领导机构和日常工作机构，以解决目前存在的农村社会保障体制分散现状。成立益阳市社会保障综合部门，负责全市的社会保障工作，下设城市保障办和农村保障办。制定全市社会保障的有关政策、社会保障制度规划、收费标准、支付标准，协调各方面关系，监督、指导各区县（市）社会保障工作，监督检查全市社会保障资金的管理、使用，并根据社会发展的状况，及时制定和调整有关社会保障方面的规划和政策。各区县（市）要相对应成立本辖区的社会保障机构，负责本地社会保障。同时，要适当增加农村社会保障管理机构人员编制和增加财政投入，确保机构人员到位、经费到位，并逐步加大支持力度，改善农村社会保障管理机构工作条件和人员及工资福利待遇，为加快农村社会保障事业发展提供强有力的保障。
[益阳市统计局 王俊武 供稿]
