土地流转是在坚持家庭承包经营制度的前提下，顺应农村生产力发展要求，合理配置农业生产要素的新型农村土地经营形式；是发展现代农业，提高农业综合效益的重要举措；是促进农村经济发展，实现农村劳动力转移的必然结果。近年来，益阳市本着“大胆试验探索、积极稳妥推进”的改革思路，对农村土地流转模式进行了有益的尝试， 取得了较好的成效。但由于土地流转中存在着承包经营权主体不明确、操作不规范等问题，制约农村土地流转的健康发展，望引起各级高度重视。 

    一、土地流转的现状和作用 

    1、土地流转步伐明显加快。近年来，全市各级认真贯彻中央农村工作会议精神，紧紧围绕“后发赶超、富民强市”的发展战略，积极探索创新农村土地流转工作思路，着力抓好“引导、管理、服务、示范”四个关键环节，通过转包、转让、出租、土地投资入股、互换等形式，吸引农业加工企业、农民专业合作组织、农业科技人员、下岗职工、种养大户等参与土地流转，益阳市农村土地步伐加快。2008年全市耕地流转面积达50.2万亩，比2007年增长33%，占承包耕地总面积的13.7%；目前全市耕地流转面积79.98万亩，比2008年增长59.3%，占承包耕地总面积的22.1%，涉及农户26万户，比2008年增加8.26万户。  

    2、土地流转提高了农业产出效益。土地流转改变了过去一家一户分散经营的传统生产模式，促进了农业结构战略性调整和连片开发，提高了产出效益。据有关部门调查，2008年，全市种粮面积在20亩以上的种粮户达5570多户，并涌现出了一批承包经营土地过万亩的大户，有46户种粮大户被评为“全国种粮大户”；水产养殖在1000亩以上的大户有300多个；造林面积在万亩以上的大户有17户。据测算，适度规模经营效益比农户分散经营效益普遍高出30%以上。2008年，全市每亩耕地产出效益达2398元，比上年提高271元，每亩养殖水面产出效益达2919元，提高184元，全年实现农林牧渔业总产值215亿元，增长5.4%，增速高于全省平均水平。 

    3、土地流转促进了农民非农收入增加。土地流转改变了“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，农民逐步从土地的束缚中解放出来，促进了农村劳动力向非农产业转移，推动了城市化和现代农业发展，增加了农民非农收入。艾青蔬菜种植有限公司承租沅江市草尾镇西湾洲村85户农户的618亩耕地，85户农户每年可获土地租金42万元，有技术、有门路的青壮年劳力外出务工，在家的妇女和体弱男劳力被艾青公司聘用，每个流转户可获得的土地租金和劳务收入均在万元以上；安化县马路茶厂租赁农户土地320亩，投入资金116.8万元，建设茶厂原料生产基地，每年除付给农户土地租金4.8万元外，还安置近百人进行茶叶基地的培管、茶叶的采摘及茶叶加工，每年付培管工资及采摘茶叶工资约36万元，茶叶加工工资10万元。2008年，全市农民人均非农收入2689元，比上年增长17.2%，占农民人均纯收入的比重达59.4%，比上年提高0.8个百分点。 

    4、土地流转有利于吸收农业投资。过去由于对农业生产投入不足，基础设施薄弱，抗灾能力不强，科技水平偏低，影响了产出效益。通过推进农村土地流转，吸引了多方投资，改善了农业设施，促进了生产发展。如安化县引进的浙江可耐尔茶叶项目已在该县新建茶叶基地1000多亩，完成投资3200万元；安化县仙溪镇在外工作的姚固城，带领两个弟弟回乡创业，在该镇青联村租赁了海拔700多米的荒山1000亩，去年年初至今，已投资200万元，建成了400亩免耕密植茶园，新植间作杉苗11万株；赫山区泉交河镇团结村引进投资110万元，组建三益有机农业合作社，建设猪舍3栋，生猪生产基地10亩，建无公害粮食基地783亩，无公害蔬菜基地198亩，新修生产公路2公里，还建设了集节水灌溉、生态和景观用水为一体的水系，项目引进增强了该村农业生产能力。 

    5、土地流转有效地解决了农村土地撂荒问题。近年来，针对农民外出务工人数增加，导致农村土地撂荒和耕作粗放等现象，益阳市以农户转包、投资商租赁、村委会托管、群众互换等方式，合理流转农村土地，各级对农村土地承包经营权流转进行奖励，并在贷款、项目安排等方面对受让方予以扶持，有效地解决了土地撂荒问题。2008年，全市撂荒耕地面积仅367亩，比上年减少了4593亩。 

    二、土地流转的有利条件 

    1、政策条件。近年来，中央、省出台了相关的扶植土地流转的政策，市委、市政府把落实农村土地承包法律、政策，规范土地流转，促进适度规模经营，作为认真贯彻执行党的农村政策、促进农村经济发展、构建和谐社会的重要举措来抓。全市农村工作会议上多次强调，要进一步稳定农村土地承包经营制度，依法引导农村土地经营权流转，切实维护农民的土地承包权益，出台了《关于进一步引导农村土地流转的实施办法》，为土地流转提供了强有力的政策支持。 

    2、基础条件。益阳市区位优势明显，资源禀赋条件较好，东低西高的地理位置，有利于农业生产规模化、集约化经营。全市粮、棉、油、麻、甘蔗、茶叶、水产品生产在全省占有比较重要的位置，林业生产在全省更是处于领先地位。且益阳市农业产业化发展情况较好，国家级和省级龙头企业个数仅次于长沙市，列全省第二位，较好的产业基础和强大的龙头作用必将对土地流转形成有力的带动作用。 

    3、外部条件。小城镇的发展，非农化程度的提高，是促进土地流转的关键因素和必备的前提条件。近年来，益阳市认真贯彻中央农村工作会议精神，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，全力推进“工业强市”战略，努力加快“三化”进程，坚持以中心城区、县城、小城镇和社会主义新农村协调发展为目标，加快城镇化进程，逐步建立了一批布局合理、设施配套、功能齐全、经济繁荣、环境优美的新型小城镇，小城镇建设正在向小区开发、市场建设、城镇建设“三位一体”的方向发展，吸纳功能不断增强，加快了农村劳动力转移步伐，为土地流转创造良好的外部条件。 

    三、制约土地流转的瓶颈 

    1、土地承包经营权主体不明确。1993年11月中央下发了将农村土地承包期延长至30年的文件，益阳市在1998年开始农村土地二轮延包工作。过去由于种田负担过重，比较效益低，农民承包积极性不高，有的自愿放弃承包土地，不愿签订二轮土地延包合同。近年来承包土地有补贴，农户又要求土地承包经营权，加之有的地方新增人口承包土地无着落，导致人地矛盾日益突出，确权发证工作难度很大。目前，全市农用地中，新签农村二轮土地承包合同802145份，签订率86.1%，换发新经营权证书706510份,到户率76%，确权发证的扫尾工作仍然艰巨。由于土地权属不确定，致使外来承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地的顺利流转。 

    2、土地流转操作不规范。尽管各级对农村土地基本政策是稳定明确的，但由于基层在土地流转操作过程中存在不规范行为，导致流转权益难以得到保障。如安化县长塘镇合振村村委会将该村265户农户经国土整理后的1600亩水田出租给资阳区8位农民种粮，按每年每亩400斤稻谷的条件承租期限三年。目前承租农民已经开始耕作，并已交村上24.8万元租金,但该村迟迟不能与承租农民签订有流转农户签名认可的租赁合同，承租农民担心中途变卦，权益得不到保障。 

    3、农田水利基本建设滞后。目前益阳市农田水利基础设施仍很薄弱，山、水、田、林、路综合治理不配套，抵御自然灾害能力仍不强，部分地方靠天吃饭的局面没有得到根本的改变，农田水利基本建设管理体制和运行机制不健全，大量小型农田水利设施老化失修、渠道淤积阻塞、养护严重滞后，难以发挥应有的作用。特别是湖区，沟港渠道淤塞严重，有些大户在流转土地时，因基础设施一次性投入太大而被迫放弃流转。 

    4、农村劳动力素质偏低。2008年，全市农村劳动力平均受教育年限8.6年，综合文化素质还未达初中水平，其中文盲半文盲和小学文化程度占到农村劳动力总数的35%，受过专业技术培训的仅占农村劳动力总数的20%。在经济高速发展和高新技术产业日新月异的时代，低素质劳动力既难以接受现代农业科技，又难以适应非农产业新技术、新要求，特别是目前金融危机触及到实体经济，企业景气指数下降，农民外出务工受阻，低素质劳动力转移渠道越来越窄，恋土情结更加浓厚。 

    四、加快农村土地流转的建议 

    土地承包经营权流转是深化农村改革发展的一项重要内容，各级党委和政府要增强责任意识和主动性，以党的十七届三中全会精神为指导，认真贯彻落实科学发展观，克服土地流转的障碍性因素，结合益阳实际，采取有力措施，积极引导土地适度规模经营，促进现代农业发展。 

    1、提高认识，把土地流转作为发展现代农业的重要举措来抓。土地流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民的切身利益，各级党委和政府要高度重视，全面落实土地承包30年不变的政策。加大《农村土地承包法》的宣传力度，使广大农村干部和农民充分认识到，推进土地流转是《农村土地承包法》的一项重要内容，并不改变土地承包关系。土地流转必须有利于农村生产要素合理流动，有利于促进农业结构调整，有利于增加农民收入。对依托农业企业和合作组织，符合农业产业化发展的土地流转，要给予资金支持；对促进农业结构调整和农民增收效果显著的土地流转，要实行奖励；对土地流转后进行设施建设的，要优先享受设施农业扶持政策。金融部门要简化生产资金贷款手续，积极支持和帮助种养大户发展生产；各级政府要对承包土地全部流转出去，且进入城镇从事二、三产业的农民，给予享受城镇居民同等待遇的政策。 

    2、强化管理机制，建立健全土地流转服务体系。土地流转要遵循依法、自愿、有偿、合理、有序的原则，农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地承包经营权。流转收益归农户所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。主管部门要设立土地流转服务中心，负责土地流转日常工作。一是开展土地流转的供求登记和信息发布工作。将流转土地集中起来，统一对外招商，吸引高效农业投资；二是搞好土地流转中的中介协调和服务，指导办理流转手续；三是及时调解土地流转纠纷，保障流转双方的合法权益；四是建立土地流转档案，加强对土地流转行为管理监管，确保土地农业用途不变和适度规模经营；五是确定合理的流转价格，实现流转双方共赢。 
    
    3、抓好产业培育和项目带动，建立土地流转长效机制。农村土地流转在很大程度上取决于当地经济发展水平和农业产业化程度的高低。全市要依托优质稻、林纸竹板、水产畜禽、棉麻纺织、油蔬果茶五条产业链的产业布局，抓好产业培育，加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，提高农业经济效益，努力推进由农业大市向农业强市的发展转变。坚持走公司+科技+基地+农户的现代农业发展模式,稳妥推进流转土地使用权逐步向具有较高生产技术的专业化公司、协会、经纪人集中，建立土地流转长效机制，实现土地规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地综合经济效益，促进农业增效、农民增收。 

    4、加强农田水利基础设施建设，为农村土地流转创造条件。 根据益阳市农业产业发展规划的要求，加大投入力度，改善农田水利设施条件，特别是对农村沟港渠道的疏竣，推行节水灌溉和依法治水工作。抓住国家洞庭湖土地整理项目和万村整治规划的实施机遇，搞好农村土地整理项目，确保耕地占补平衡，为农村土地流转创造条件。 

    5、着力推进农民素质技能培训，千方百计促进农民转移就业。大力扶持农村教育事业发展，在巩固九年制义务教育基础上，努力发展高中阶段教育和职业技术教育培训体系，扩大农民子弟救学面。继续实施“阳光工程”，抓好农村转移劳动力就业技能培训，把传统农民改造培养成为能适应时代发展需要的新型农民，为农村劳动力转移创造条件。抓住国家实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策、扩大基础建设投入这一契机，加快建设小城镇步伐，搞好规划，把小城镇建设成上档次、上规模，商业发达，环境优美的非农产业聚集地，鼓励农村劳动力到小城镇务工、经商、办企业，就地将农民转为市民。 

[供稿：益阳市统计局 林志平]

[责编：周碧红]