近年来，益阳市出台了一系列扶持农业、富裕农民、发展农村的政策措施，加速实现城乡统筹协调发展，但由于城乡二元经济结构转化机制尚未建立，由此造成的城乡差别也难以很快消除，实现城乡统筹协调发展亦非一日之功。

　　一、益阳市统筹城乡发展的现状

　　1、城乡居民收入差距扩大趋势得以减缓。城乡差异最主要来自于城乡居民的收入差异。改革开放以来，益阳市城乡居民的收入差距与全国大多数地方一样绝对数呈扩大之势。2009年，益阳市城镇居民人均可支配收入为13800元，比上年增长10%，农民人均纯收入4940元，比上年增长9.1%，城乡居民收入之比为2.81:1，低于3.32:1的全国平均水平。

　　2、农村经济取得长足发展。2009年，益阳市农民人均纯收入达到4980元，农业种植业和畜牧业效益提升，全市农业总产值达到228.9亿元，畜牧业总产值达到84.5亿元，农民种植一亩水稻平均可获利600元。以乡镇企业为龙头的非农产业迅猛发展，乡镇工业总体运行继续保持强劲增长势头。农村非农产业的发展带动农村生产总值不断扩张。

　　3、城市化水平不断提高。1993年以来，益阳市大力推行“减少农民，增加市民”的政策，大量农民“洗脚上岸”变成市民。城镇人口从1993年的72.4万人增加到2009年的195.23万人。从2004年开始，益阳市城市化进入了一个加速发展时期。5年来益阳市城市化率提高10.65个百分点，而1996年到2004年9年时间益阳市城市化率仅提高7.98个百分点；近五年的增幅比前9年多出2.67个百分点。横向比，五年内全国的增幅只有5.14个百分点，全省增幅只有7.55个百分点，这表明近年来益阳市城镇化水平增幅大大高于全国、全省。城镇化水平在全省排位从2005年的第9位上升到2008年的第7位。

　　4、农村劳动力转移就业取得突破性进展。2008年全市新增农村劳动力转移就业近7万人，其中跨省转移就业4.34万人，全市农村劳动力转移就业总数达100万人。

　　5、农村生产生活环境明显改善。2009年全市100%的乡镇、72.2%的建制村通了水泥(油)路；全市农机总动力达到386万千瓦，在全省排名第五位，比全省农业机械化率平均水平高4个百分点；村通电话率为100%；新型农村合作医疗农民参合率达到92.3%，覆盖了绝大部份农村人口；稳妥推进农村税费改革，从根本上减轻了农民负担；耕地资源得到有效保护，全市耕地减少幅度减缓；全市森林覆盖率逐年提高，2008年为51.69%，比2005年提高4.9个百分点。生活环境明显改善，农村的可持续发展能力，人与自然的和谐发展能力增强。

　　二、存在的主要问题

　　近年来，从中央到地方对城乡居民收入差距的扩大、农民的国民待遇等问题都给予高度关注，并出台了一系列惠农政策。但要从根本上改变长期以来形成的二元经济结构，缩小城乡差距，实现城乡协调发展，还有很多工作要做。

　　1、缩小城乡居民收入差距任重道远。2009年全市城镇、农村居民人均年生活消费支出分别为10247元、4865元，农民只有市民的47.5%。从历史上看，1980年以来的29年里，益阳市城乡居民人均收入差距有11年缩小，18年扩大，缩扩交错，分为7个时期：扩大（1980年）、缩小（1981-1983年）、扩大（1984-1986年）、缩小（1987-1988年）、扩大（1989-1993年）、缩小（1994-1996年）、扩大（1997-2004），缩小（2005-2009），而且扩大期依次延长。城乡居民收入之比由1978年的1.86:1扩大到2009年的2.77:1。

　　2、农村医疗水平低，新型农村合作医疗制度有待完善。根据2008年市妇女儿童规划监测统计，全市城镇的自来水、卫生厕所普及率和粪便无害化处理率均已接近100%，但同期农村这3项指标只有38.7%、70.2%、31.5%。2008年农村婚检率、孕妇系统管理率、孕妇产前检查率分别比城市低20个、5.7个、0.9个百分点。我国目前80%的农民只享有20%的卫生资源，虽然新型农村合作医疗制度已在全市初步建立，2009年参合人数达到了318.05万人，但由于多种原因，如保障资金额度有限，医疗管理制度不尽合理，乡村两级医疗水平低，药价虚高等，这一制度还远未从根本上有效提高农民卫生医疗保健水平，未彻底解决农民看病难、看病贵的问题，防止农民因病致贫、因病返贫还有很长的路要走。

　　3、农村社保体系不健全，低保和养老保险制度有待完善。目前益阳市已经建立的农村特困人群低保体系的标准还很低，范围也较窄，农村养老保险还处于试点阶段。城镇居民已经基本建立了养老制度，而在农村养老保险刚开始启动。与城镇居民比较，建立健全农村的低收入保障和养老保障还有大量的工作要做。

　　4、农业生产基础仍较脆弱。表现之一：农技推广服务体系削弱，技术重视程度不够。有的地方在机构改革中对农技站所“脱钩”、“断奶”，政策落实不到位的现象十分突出，农技推广服务单位经费不足，乡镇农技部门依靠经营发工资，淡化了农业技术的推广，各种试验、示范和苗情调查没有专人负责，资料无法收集、统计，新品种、新技术无法及时传授给农民，直接导致农业生产缺乏正确的生产技术指导，抵御自然灾害的能力下降。表现之二：农村小型水利工程设施存在年久失修的现象。小型水利工程设施功能弱化带来的直接后果是农业生产抵御自然灾害的能力下降。

　　5、农民的正当权益难以保证。农村劳动力转移、劳务输出是农民提高收入的重要途径，在益阳市农民收入的增长中起到了十分重要的作用。但是，农村外出务工人员干的是“三低”岗位，遇到权益受损时，没有人替他们说话（城镇职工有工会组织，而农民工没有这样的组织），导致了城市务工农民的权益得不到保障，拖欠工资、无劳保、中介诈骗、子女入学难等一系列问题得不到根本解决。

　　6、农村污染需引起重视。一是化肥、农药的污染。化肥、农药的使用数量虽然比前些年有所减少，但减少的数量非常有限，农村土地、河道、沟渠等的污染并未因此而有根本改善。二是畜禽、水产养殖造成的污染。生猪、牛羊等大牲畜的粪便没有经过有效的处理，就排放到河道、沟渠里。尤其大型养殖场对环境影响较大。三是生活污染。粪便、生活垃圾没有集中堆放和统一处理，对农村生活和生产环境造成污染。四是农村工业的污染。污染性工业向农村的扩散，使其自然资源和生态环境遭到破坏。

　　三、统筹城乡发展的建议

　　统筹城乡发展，重点在乡村，难点也在乡村，一要按构建和谐益阳的要求，推动城乡协调发展；二要从体制和制度创新入手，改善城乡关系；三要在政策措施上让利于农，多予、少取、放活，统筹城乡发展。在政策措施上具体可从以下几方面入手。

　　1、确保落实上级惠农政策，努力增加农民收入。一是要坚决落实各项政策。二是要确保各项补贴及时足额发放到农民手中。三是要切实筹措落实各项配套资金，增加农民的转移性收入，通过统筹城乡产业发展和劳动就业，增加农民的务工收入，通过启动农村消费与旅游增加农民经营性收入；积极盘活农村资金和资产，增加农民的财产性收入。四是要制定农民人均纯收入中长期规划，明确目标，力争在5年内使益阳市农民人均纯收入达到7500元，在2020年达到10000元。

　　2、大力发展新型农村合作组织，提高农民组织化的程度。农民经济合作组织是农业产业化的主体之一，是实现农民产前、产中、产后全程自我服务，自我管理，自我发展，以提高农民进入市场组织化的程度、农业产业化经营水平和市场竞争力以及促进农民增收的产业组织形式。首先，益阳市要出台有关支持合作经济组织发展的管理规定，规范其运行规则。第二，政府要积极引导，以构建政府扶持农业、农民的新载体为宗旨，促其发展壮大。第三，乡村组织要通过及时了解群众需求，分析、发现合作契机、帮助协调各方关系、优惠提供场地设施等。第四，有关部门要在降低门槛、减免各种收费、办理联户担保贷款、规划提供集中用地、培训协会骨干、受理商标注册、探索建立农业保险等方面加大扶持力度。

　　3、加快小城镇发展步伐，促进农村劳动力转移。要通过城镇化带动工业化，工业化促进城镇化，加强小城镇规划和建设，各个小城镇都要因地制宜规划工业小区，各类工业企业应该进入小区集聚发展、集约发展，促进农村劳动力的转移。要采取措施控制城镇房价的过快上涨，降低农民市民化的经济门槛，每个区县（市）可选2-3个小城镇进行试点，通过小城镇开发推动城乡统筹工作。

　　4、逐步消除二元结构，给进城农民以市民待遇。农民进城是减少农村剩余劳动力，增加农民收入的根本途径，解决“三农”问题最终还要靠农民“非农”化。虽然目前益阳市劳动力转移成效显著，但这些进城农民在城市干的是最苦最累的活，吃的是最简单的饭菜，得到的是较微薄的工资。这固然与部分进城农民的劳动技能不高有关，但即使有一技之长的农民在城里也很难得到与城里市民平等的待遇。因此政府要有彻底打破城乡界限的勇气，采取更加果断的措施，统筹城乡劳动力市场，逐步取消城乡差别，让农民享有和城里人一样的就业权、取得报酬权、子女受教育权。

　　5、促进城乡各类公共服务资源的均衡。深入推进新农村建设，加大农村公路建设力度，加强农村医疗卫生资源和教育资源的配置，加强农村文化阵地建设，深入开展农村清洁工程建设，加强农村环境保护。

[供稿：益阳市统计局 王俊武]
[审核：张映欣]
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