土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应我市现代农业发展。为全面了解永州市目前农村土地承包经营权流转情况，促进永州市农业和农村经济跨越式发展，近期我们对永州市农村土地承包经营权流转情况进行了一次专题调查。现将调查情况报告如下：

    一、永州市农村土地承包经营权流转现状

    据调查，土地流转经历了三个阶段：第一阶段，是从推行家庭联产承包责任制到1990年，因农村外出务工潮的兴起，出现了自发性的土地流转；第二个阶段从1991年—1998年，各级政府根据农村经济发展的要求，进行了有组织的土地流转；第三阶段从1999年至今，农村劳动力持续减少、农业产业化经营水平进一步提高，土地流转数量和规模不断扩大。

    1、农村土地流转规模

    2008年末，永州市耕地总面积439.57万亩，其中水田362.11万亩、旱土77.46万亩；到2008年底，永州市农村土地经营权流转面积达108.3万亩，占永州市耕地总面积的24.6%。在被调查的22个行政村中，涉及土地流转的村22个，占100%，在被调查的300户农户中，涉及土地流转的247户，占82.3%。

    2、土地流转的发展趋势
　　
    调查显示：有48.5%的人希望转出土地，有27.8%的人希望转入土地。流转方式以转包、租赁为主，在流转过程中呈现出三大趋势：
　　
    (1)从无偿流转向有偿流转转变。2002年前，种地税费较高，农民负担较重，农民流转的土地大多无偿交由自己的亲属代种代耕，有的还要倒贴税费。近几年农业税费免除，种地负担减轻，特别是工商资本进入农业领域，农业效益逐步提高，农民更愿意把土地租给外来业主，既保证了承包权不变，还可获得转让费。
　　
    (2)从经济较发达地区向全面推开转变。由于农村劳动力外出务工、经商能够获取比较稳定的收益，土地的保障功能进一步弱化，在远离城镇和交通干线的偏远地区，土地流转尤其是农户间的转包、代耕呈逐年扩大的趋势。
　　
    (3)从自发流转向组织化流转转变。各级政府高度重视土地流转，永州市各地都相继出台了规范土地流转、发展效益农业的政策措施，政府在土地流转中的作用越来越明显。
　　
    3、土地流转的基本方式
　　
    各地土地流转方式灵活多样，有转让、转包、置换、代耕、租赁、拍卖、入股等十多种，其中出租、转包、代耕是当前土地流转的三种主要方式。
　　
    (1)转包。即承包方在一定期限内将部分或者全部土地经营权转包给第三方，土地流出方的原承包关系不变。在参与流转的247户农户中有69户，占27.9%。
　　
    (2)出租。即农民作为出租人将土地经营权短期租赁给承租人经营，由承租人向出租人支付租金。在参与流转的247户农户中，采用出租方式流转土地的农户有35户，占14.2%。
　　
    (3)代耕。即承包农户直接将承包期内无力经营的全部或部分土地的经营权，委托给本村或外地农户、种养能手或业主代耕，从事农业生产经营。在参与流转的247户农户中，采用代耕方式流转土地的农户有143户，占57.9%。
　　
    4、土地流转的组织主体
　　
    (1)农民自发组织。即在农民自愿的基础上，由农民直接与接包方协商，将土地承包经营权进行流转的一种组织形式，是当前农村土地经营权流转的主要方式，流转的对象主要是本村或外地的农户，地块较为零星，每次流转的规模小，流转期限不定，从几个月到几年不等，基本没有补偿。在参与流转的247户农户中，自发组织土地流转的农户有206户，占83.4%。
　　
    (2)政府组织。即以乡镇、村组为组织主体，在征得农民同意的基础上，将农民土地承包经营权进行流转的一种组织形式。流转土地的对象主要是当地政府引进的业主或工商企业，土地大多连片，每次组织流转的规模较大，流转期限较长，多数在5年以上，补偿标准主要有按150-400斤/亩稻谷为标准实行实物补偿或按150-400元/亩的标准实行货币补偿。在参与流转的247户农户中，通过政府组织土地流转的农户有36户，占14.6%。
　　
    (3)中介机构组织。即通过从事土地流转服务的中介机构或个人进行流转的一种组织形式。通过专业性中介机构流转土地，还处于萌芽阶段，在调查的土地流转户中，仅有5户，占2.0%。
　　
    5、土地流转关系的确定
　　
    农民确定土地流转关系，主要有口头协议和签订合同两种形式。
　　
    (1)口头协议。即对流转双方的权利与义务，采用口头商议的方式予以明确。流转双方主要是邻居、亲朋好友。在参与流转的247户农户中，通过口头协议短期流转土地的农户有209户，占84.6%。
　　
    (2)签订合同。即以书面合同的形式明确土地流转双方的权利与义务。签订合同的双方一般有较强的法律意识，合同的内容也比较规范，有利于减少土地流转纠纷。对于发展经果林等投入大、流转周期较长的土地流转，均采用合同方式。在参与流转的247户中，通过签订合同流转土地的农户有38户，占15.4%。
　　
    二、土地流转的动因
　　
    1、土地流出户
　　
    我们调查的农户中有82.7%的农户认为土地流转很重要，其原因主要是：主观不愿意从事农业生产的达76.9%；认为从事非农工作综合效益高的占88.4%；喜欢非农工作占69.5%；认为从事非农工作受人尊重的占58.3%；认为土地社会保障功能差的占65.8%。
　　
    2、土地流入户
　　
    调查显示，农户愿意扩大土地经营规模的原因主要有：认为经营土地能够获得更多收入的占65.7%；认为自己有能力经营的占73.9%；认为土地租赁价格低的占54.7%；为了能够安心经营，希望成为土地规模经营的农户大部份认为土地稳定承包很重要，其比例占87.9%；值得注意的是，有49.4%想成为土地规模经营户的农户认为转入土地较困难。
　　
    三、土地流转的作用与成效
　　
    土地流转在利用和保护耕地，优化劳动力资源配置，提升农业科技含量，推进农业产业结构调整，增加农民收入，加快永州市社会主义新农村建设等方面都发挥了积极的作用。
　　
    1、 推动了农村劳动力的转移。流出土地的农户，改变了“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了城市化和农业现代化的进程。2008年永州市输出农村劳动力132.69万人，占农村农动力的47.76%，外出务工人员达113.13万人，占农村劳动力的40.72%。

    2、促进了农业产业结构的调整。种植能手和龙头企业通过高起点规划、高标准开发建设特色产业基地，有力推进了高产、优质、高效的现代农业发展和农业产业结构调整，涌现了一批农业产业化典型。道县通过土地流转，现己建成优质脐橙基地5.5万亩，优质烤烟2.5万亩，优质稻30万亩，无公害蔬菜12万亩。宁远县5.62万亩流转土地，其中80%是用于发展优质烟、优质蔬菜、优质家禽、优质果、中药材等优势产业，由于优势产业不断发展壮大，农业产业结构进一步优化。

    3、增加了农民收入。土地流转使土地流出方和流入方家庭收入水平均有较大幅度的提高。零陵区邮亭圩镇山塘村种粮大户刘善林2006年前种水稻25亩、年纯收入万元左右，从2007年起种水稻70多亩、年纯收入6万元以上。土地流出方更是受益，尤其是举家外出户中部分农民在城镇买了住房、过起了城里人的生活。

    土地转出的农户在获得租金的同时，还可为业主务工获取劳务收入。新田县红玉蔬菜开发有限公司在莲花乡新屋场村租赁土地280余亩，每亩年租金400元，雇请本村农民工40人、月收入可达1000-1200元，受雇农民还学到了种植蔬菜技术。

    四、土地流转中需要解决的问题
　　
    1、少数农户法制观念淡薄，对农村土地流转政策、法规不了解。被调查的300户农户，有10.7%的农户不了解《农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关政策、法规中有关土地流转的规定。被调查的一些农村基层干部认为，现行农村土地承包政策、法规，规定了承包方的权利，对发包方的权利规定过于笼统，在具体工作中缺乏可操作性，使他们对宣传农村土地承包政策、法规有顾虑，影响这项工作的正常开展。

    2、土地流转后的用途较为单一。流转的土地中有92.07万亩没有改变农业用地性质，主要被用于发展种养业，占流转土地面积总数的85.0%，其中，外出务工经商的农户转包给种养大户、其他农户和临时转包给亲友的71.55万亩，占土地流转面积的66.1%；村民小组内部农户间相互调整的18.43万亩，占土地流转面积的17.0%。
　　
    3、土地流转行为不规范，容易产生流转纠纷。根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。被调查的农户中，签有书面协议的仅占15.4%，而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地就更少；同时，所签书面协议条款大多不规范，内容过于简单，对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，从而造成流转不便或纠纷隐患较多。
　　
    4、少数流转后的耕地缺乏保护或存在被非法侵害现象。少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为获取短期收益，对耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥，对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有极少数承包户，假借土地流转之名对土地进行非法侵害：一是联户将土地流转给砖瓦窑、马路市场开发等，牟取比种田更大的利益；使耕地活土层受到严重侵蚀，土地复耕困难；二是联户或集体将耕地流转出去成为建设用地。
　　
    五、加快推进土地流转的对策与建议

    农村土地承包经营权流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面广、政策性强，尤其是在世界金融风暴影响下部分农民工返乡之季，各地必须在确保农村繁荣稳定、农业稳步发展的基础上，积极推进永州市农村土地承包经营权流转，以加快永州市现代农业发展步伐，充分发挥永州市农村土地潜能，促进农业和农村经济持续、快速发展。为此，我们建议：

    1、加大宣传，提升流转意识。针对在土地使用权流转中，部分群众思想上认识不足的问题，要切实加大《合同法》、《农业法》、《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，特别要向群众讲清土地使用权流转的意义，耐心细致做好群众思想工作，帮助群众树立“我发展，你发财”的思想观念，以实际行动加入到土地使用权流转的行动中来。
　　
    2、完善保障体系、解除后顾之忧。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和规避市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将会受阻。因此，要建立健全多层次农村社会保障体系，尤其是社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等等，强化社会保障功能，从而逐步弱化土地的福利性，为土地出让者解除后顾之忧。
　　
    3、加强管理，推进有序流转。土地流转处于起步阶段，政府引导尤为重要。在争取立法机关加大立法、释法力度的同时，进一步完善土地流转的行政规章，要强化组织协调，明确部门分工，专门机构管理，实行一条龙服务，以政策服务为中心，出台专门文件，制订鼓励流转的政策，特别明确土地开发利用政策，营造流转氛围。要按照区域化、特色化、产业化思路，进行规模经营、集约经营规划，着力招商引资，加强对参与流转的业主资质审查鉴定，防止经营者损害生态、搞掠夺式经营、随意改变土地的用途、中途退租拖欠农民租金等行为。要建立纠纷处理机制，维护农村土地承包当事人的合法权益，将土地流转纠纷解决在基层。
　　
    4、敢于创新，推进多样流转。土地流转必须尊重农民的选择和意愿，坚持“依法、自愿、有偿”的原则。在实践中要善于发挥群众的积极性和创造性，大胆闯、大胆试，如对农村土地实行集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权、稳定承包权、放活使用权，推行土地经营权证制，增强土地的融资功能，方便业主贷款；把土地流转与新农村建设结合起来，集中统一规划农民建房用地，整理出的宅基地集中统一流转；根据人口划定每户的基本口粮用地，其余的田地集中起来统一对外流转，进一步增强集体经济组织实力，扩大单宗土地流转面积；直接把种粮补贴等国家惠农政策兑现给实际的土地经营者，调动土地开发者的积极性。
　　
    5、搭建信息平台，培育流转市场。一方面，逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。另一方面，探索成立市场化运作的土地流转中介服务组织。以市场为导向，自负盈亏，自主服务，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，搜集统计土地流转的供需和市场价格信息资料，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。

    6、提高效益，推进稳定流转。没有经济效益的土地流转关系是不稳定的。要加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设，增强土地综合开发利用能力，提高流转土地的产出率。在资金、项目、信息、技术等方面给参与土地流转的大户和龙头企业更多的支持和倾斜，提升农产品的科技含量和产业化经营水平，帮助土地经营者不断提高经济效益。积极创造条件，引导、组织广大业主参加各种专业培训，不断提高科技水平和管理水平，努力造就一支懂技术、善经营、会管理的新型农民队伍。

[供稿：永州市统计局]

[责编：徐林]