中国作为一个发展中的大国，伴随着工业经济的高速发展和快速城市化进程，同时也面临着资源消耗大、排污总量大、环境污染严重等严峻的环境和资源形势。我国政府十分重视环境的保护和治理工作，并在2010年的政府工作报告中明确提出，要加大排污权交易试点工作。株洲作为长株潭“两型社会”综合配套改革试验区之一，如何妥善解决由于经济发展所带来的环境恶化问题？如何切实实现既要“金山银山”，又要“绿水青山”？排污权交易制度作为一种低成本的市场化污染控制方案，无疑是解决上述矛盾的一剂良药。

　　一、排污权交易的重要性分析

　　（一）排污权交易的基本概念

　　排污权交易，又称为排污许可交易，它是在排污总量控制的基础上，以不恶化环境为前提，将排污权作为商品买卖的一种市场经济行为。排污权交易由美国经济学家戴尔斯在20世纪70年代提出，并首先被美国国家环保局(EPA)用于大气污染源和河流污染管理，随之被美国政府在法律上制度化，成为一种有效的解决环境问题的政策。排污权交易是当前受到各国高度关注的环境政策之一，也是我国正在积极探索的一项环境经济政策。

　　（二）排污权交易的重要意义

　　1、有利于充分利用市场机制公平高效地配置环境资源

　　通过高污染治理成本的厂商向低污染治理成本的厂商购买排污权的方式，对污染治理量大的企业进行间接经济补偿，这样可促使全社会总的污染治理成本最小化，同时达到环境容量资源的最优化配置。

　　2、有利于降低政府的环境治理成本和管制成本

　　在排污权交易机制中，政府的主要职能是确定和调节排污总量，进行初始排污权分配，以及对排污单位的监测和对排污权交易市场的监督。这样，政府就不必直接干预具体企业的生产和排污，降低了政府的环境治理成本和管制成本。

　　3、提高排污企业治污的积极性和促进治污技术的进步

　　各个排污企业可以将其经过治理后所获得的富余的排污权储备下来留作日后扩大生产规模时使用，也可以将暂时不用的富余排污权作为资源出租而获取租金，还可以作为商品向市场出售以获得收入。这样，排污企业就会把它的排污权视同其他生产资料一样，千方百计将其盘活，在完成污染治理的同时获得经济回报。同时，由于排污权交易能使排污企业治理污染变得有利可图，这将促使企业竞相采用先进的治污技术，从而促进治污技术不断进步。

　　4、有利于产业结构的调整和优化

　　排污权交易客观上有利于形成污染水平低而生产率高的工业布局。因为排污权总量是有限的，以某种形式初始分配给企业之后，新加入的企业只能从市场上购买必需的排污权。不良企业可通过出让部分排污权而获得调整产业结构或者技术改造所必备的资金；新加入的企业也可通过购买排污权而获得快速发展的机会。然而，只有新企业的污染水平足够低，经济效益足够好，那么购买排污权后进入市场才有利可图。这势必带动污染小、收益高的新兴产业的发展。

　　二、株洲市实施排污权交易的必要性分析

　　（一）缓解株洲市工业废气排放压力的需要

　　根据2010年株洲市环境公报显示，2010年全市工业废气排放总量1109.4亿Nm3，市区空气污染综合指数2.178，市区空气环境污染仍以扬尘和煤烟型污染为主，主要污染物为可吸入颗粒物和二氧化硫。市区降水pH范围为3.99～6.13之间，降水pH年均值为4.6，全市酸雨污染仍较严重，属于我国的重酸雨区，也是省内酸雨污染最严重的地区。目前，株洲市的二氧化硫、烟尘、粉尘排放总量占全省的28%，分别高于长沙和湘潭0.6个百分点和1个百分点。市内废气污染物排放主要集中在火电、建材、机械、化工和有色冶炼等行业，占全市废气污染物总量的88%。随着经济活动的加剧和城市的高速发展，株洲市工业废气污染还将进一步加重，环境压力增大。

　　（二）弥补传统排污收费制度不足的需要

　　排污收费制度是指对向环境排放污染物或者超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类，数量和浓度，根据相关法律规定征收一定的费用。目前，湖南省现行的二氧化硫排污收费制度源于国家环境保护总局、计委、财政部和经贸委联合发行的《关于在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》，其主要内容有两个方面：一是二氧化硫排污费的征收范围为酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内燃煤、燃煤和产生工艺废气以及向环境排放二氧化硫的企业、事业单位和个体经营者。二是氧化硫排污费的收费标准每公斤二氧化硫收取排污费0.20元。随着经济社会的不断发展，排污收费制度已经越来越不能适应我国目前经济基础和环境基础所发生的深刻变化，其弊端也逐渐显现出来，主要体现在：

　　（1）收费标准不合理。我国实行的排污收费制度实质上是超标排污收费制度，这对于调动企业治理污染和减少排污的积极性是非常不利的，造成了治理投入多、排污少的经营者与治理投入少、排污多的经营者之间的不平等的竞争状态，也就导致了鞭打快牛的低效率。（2）收费标准偏低，征收范围过窄。我国的排污收费标准多制订于80年代初，主要根据当时的经济发展水平和企业的承受能力而制定，随着经济的增长和排放量的增大，原来的收费标准已经不能适应新的形势。（3）征收方式不科学。

　　排污权交易则从市场机制的角度出发，建立污染物排放交易制度，充分调到了企业参与环境治理的积极性，降低了政府治理环境污染的成本，推动了治污技术的进步。排污权交易与行政管制、排污收费制度的对比分析如下所示（见表3）。

　　（三）创建“长株潭”两型社会的需要

　　“两型社会”的一个重要特点就是环境、经济、社会的可持续发展。党的十七大召开后两个月，长株潭城市群获准为全国两型社会建设综合配套改革实验区。经过两年多的改革与发展，长株潭经济社会发展均取得了卓越的成就，不仅实现了电力同城，通信同网，环境同治也在规划实施之中。但是长株潭三市离“两型社会”的环境保护与经济社会的可持续发展仍然不少差距，因此如何化解当前经济与环境中的瓶颈难题，是我们当前工作中的重点。而排污权交易制度一方面贯彻了可持续发展的思想理念，另一方面以市场为导向，以自然和谐发展为价值取向，最大限度地降低环境治理成本，提高环境治理的有效性。因此，排污权交易制度是我们在创建“长株潭”两型社会中所需要的，也是实现长株潭地区环境同治的有力支撑。

　　（四）促进株洲经济社会发展、人与自然和谐发展的需要

　　目前，株洲市重点污染区主要集中在清水塘地区，该地区是国家“一五”、“二五”期间重点投资建设的老工业基地，聚集化工、冶炼、建材、火电等重化工业企业200多家，能耗、物耗量高，污染物排放量大。该区域内气型、水型污染物排放量等标负荷占全市排放量的70%和60%，超过环境容量，严重影响到株洲市经济与社会的可持续发展和“两型社会”建设的进步。因此，如果能实施排污权交易制度，解决清水塘循环经济工业园工业结构性污染问题，这将进一步推动株洲市经济社会发展、人与自然和谐发展。

　　三、株洲市实行排污权交易的可行性分析

　　（一）思想认识显著提高

　　目前，国家高度重视排污权交易在环境治理中的应用，温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出：“扩大排污权交易试点。”长株潭城市群综合配套改革环保专项方案中也明确提出：建立环境治理的市场机制，健全有关法规标准体系，发挥法律手段和价格、税收、信贷等经济手段和必要的行政手段对资源节约和环境管理的作用。完善主要污染物排放总量控制机制，建立清洁发展机制和排放权交易市场。

　　（二）技术条件有所突破

　　（1）环境容量的确定技术。环境容量的确定也就是要解决“总量控制”中的总量是多少的问题，这是一个技术性较强的问题。长株潭地区环境同治规划对此已经有了一个初步的规划。（2）重点企业安装在线监测设施。长株潭地区环境同治规划中指出：所有火电厂必须安装在线监测系统。这为排污权交易制度的建立奠定了重要的技术基础。（3）株洲市也有株电和株洲冶炼集团分别与湖南省排污权交易中心签订主要污染物排污权交易合同，为排污权交易制度的实施提供了参考。

　　（三）规章制度有所积累

　　（1）上级文件和法律已有相关依据。国家鼓励建立排污权交易机制和政策，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《政府工作报告》（2010）等均明确指出，要推进排污权交易机制的改革，扩大排污权交易试点。（2）省级、长株潭地区环保部门已开始着手法规、规章的制定。省环保厅已向省政府提交发布《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》的申请，该办法对初始排污权分配、交易机构、交易方式、交易价格、资金管理等进行规定。

　　（四）实践经验可供汲取

　　（1）发达国家的经验值得学习。最早实施排污权交易机制的国家是美国，排污权交易制度的建立和实施，在美国取得了良好的经济效益和环境效益。西方许多发达国家也借鉴美国的经验，实施排污权交易，如德国在西欧国家中率先实施了排污权交易政策。这些成功的经验，可为株洲市实施排污权交易制度提供参考。（2）其他省市的试点经验值得借鉴。目前，我国已有包头市、太原市、开远市、平顶山市等9市1县进行了排污总量控制、排污许可及排污权交易试点。长沙市也于2008年11月 28日高调启动排污权交易，并成功进行了二氧化硫（SO2）和化学需氧量(COD)排污权的交易。这些试点不仅有经验可供学习，而且有教训可供汲取。

　　四、株洲市实施排污权交易的操作性构想

　　（一）实施排污权交易框架的初步构建

　　实施一套完善的排污权交易制度，需要明确交易对象，交易主体，交易程序与规则等基本问题，本文在国内相关学者的研究基础上，结合株洲市的实际情况，构建株洲市排污权交易制度的基本框架。该交易框架系统由排污权初始分配子系统、排污权储备交易子系统、排污权许可证发放管理子系统、污染物排放的监督监测子系统四大操作系统构成（见图1）。

　　（二）实施排污权交易的基本做法

　　首先，由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并以此评估该区域的环境容量；然后，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权；接着，政府可以选择一定的方式分配这些权利，如免费分配、定价出售或拍卖等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖；排污企业从自身利益出发，自主决定其污染物排放的数量，并通过在排污权市场上买入或卖出排污权，实现低成本治理污染。在排污权交易市场上，排污企业从其利益出发，自主决定其污染程度，从而买入或卖出排污权。排污权交易在环境管理部门监督管理下，各个持有排污许可指标的企业在有关的政策、法规约束下进行交易活动。

[供稿：株洲市统计局张海清]
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