建制镇介于农村和城市之间，是农村政治、经济、文化中心，既有别于农村和城市，又具有农村和城市的某些特点，是城镇化发展的有机组成部分，是城市形成的基础。建制镇是经济发展到一定阶段的必然产物。改革开放以来，株洲市建制镇发展取得了不俗的成绩，但要实现建制镇的可持续发展，还需重视和解决好存在的问题。

　　一、建制镇的概念

　　建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准成立的一级行政区划。建制镇包括县（市）政府驻在镇，即城关镇。“镇”的名称最初出现于公元4世纪北魏时代，是小型军事据点。到宋代商品经济发达，镇成为商业和手工业比较集中、县以下的市镇地方行政建制。新中国成立以来设镇标准变动过3次。1984年重新修订后的建镇标准是：凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制；总人口在2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，可以建镇；总人口在2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以建镇。由此可见，人口是建镇的一个重要标志，建制镇的形成过程实际上就是一个地区的人口由农村向城镇转移的过程。

　　二、株洲市建制镇的历史、现状及作用

　　（一）历史发展。建国以后，株洲市建制镇的发展经历了由兴到衰，由衰复兴的波动过程，现在进入稳步发展阶段。总的来看大致可以划分为三个阶段：

　　第一阶段：1949-1957年初步发展阶段。新中国成立后，全国进入社会主义建设时期，恢复和发展国民经济，政府根据生产力的布局对全国原有城镇体系做了调整，在农村实行了一系列促进农村经济发展的政策，促进了农村经济的恢复和发展，使建制镇迅速增加。据统计，1949年株洲市建制镇只有2个（含南四县，下同），1954年发展到13个，年均增长45.4%。1949年非农业人口11.5万人，1957年增加到20.91万人，年均增长7.8%。这一时期是株洲市建制镇初步繁荣时期。

　　第二阶段：1958-1978年缓慢发展阶段。这一时期，全国实行单一计划经济管理体制，对农村实行了一系列发展和限制政策，使建制镇发展受到一定的制约。1956年国家对城镇私营工商业进行社会主义改造，行业公私合营，取消个体商贩和手工业者，小商、小贩、个体手工业者分别进入到集体合作商店的手工业合作社。农村商品流通完全通过国营、集体和供销合作社经营的单一的流通渠道，从而限制了一些镇的发展。这一时期各省、市、自治区根据这些标准，结合本地实际，对已有的建制镇进行审查、调整，至1958年株洲市建制镇数量被调整为4个。1963年国家根据当时的社会经济状况对建制镇标准进行了修订，提高了建镇条件，客观上限制了建制镇的发展，1965年株洲市建制镇为5个。“文化大革命”十年动乱时期（1966-1976年），株洲市建制镇由于经济和政治的影响处于停滞或衰退状态，一部分2万人口以下的建制镇被撤消，到1978年，株洲市仅有建制镇7个。这一时期，株洲市建制镇发展处于低谷时期。

　　第三阶段：1979年以来稳步发展阶段。党的十一届三中全会以来，全国的政治、经济、社会发展进入了一个新的历史时期，农村经济也得到快速发展，尤其是80年代乡镇企业异军突起，通过“离土不离乡”的农村工业化模式，吸收了大量农村剩余劳动力，从而促进了建制镇的发展和完善。1984年国务院重新修订了建镇标准，株洲市建制镇数量明显增加，1984年增加至22个，1990年为32个，1995年为43个，1996年53个， 1998年61个，2000年达到67个。随着城镇化的发展，一些建制镇调整为街道办事处，到2012年株洲市建制镇为65个，比1979年增长3.6倍。

　　从株洲市建制镇的历史发展不难看出，它是一个渐进的城市化的过程，并且建制镇的发展与当时的经济社会发展状况密切相关。

　　（二）现状

　　⒈建制镇发展初具规模。改革开放以来，伴随着农村经济的快速发展和经济实力的不断增强，株洲市建制镇迅速发展壮大。截至2012年，株洲市共有建制镇65个，建制镇数量占全部乡镇比重达到61.9%，超过了乡的数量；镇区总占地面积为17516公顷，平均每个镇区占地269.5公顷；镇区总户数达15.92万户，平均每个镇区2449户；镇区总人口42.2万人，平均每个镇区6492人。

　　分县市区看，除城市四区外，四县一市建制镇的发展规模与经济发展实力基本相吻合，依次为醴陵市规模最大，共有建制镇18个，占全市的27.7%；占地面积5011公顷，占全市的28.6%。其次是攸县，共有建制镇15个，占全市的23.1%；占地面积3236公顷，占全市的18.5%。茶陵县共有建制镇14个，占全市的21.5%；占地面积2849公顷，占全市的16.3%。炎陵县共建制镇6个，占全市的9.2%；占地面积1682公顷，占全市的9.6%。株洲县因区划调整划出几个镇到市区，目前共有建制镇4个，占全市的6.2%；占地面积1600公顷，占全市的9.1%。城市四区共有建制镇8个（其中荷塘区1个，芦淞区1个，天元区4个，云龙示范区2个），占全市的12.3%；占地面积3138公顷，占全市的17.9%。

　　⒉人口数量整体提升。人口是城镇规模的重要标志之一，从人口规模看，株洲市建制镇人口数量整体得到了提升。2012年，平均每个镇区人口为6492人，与2000年相比增加了1476人。全市镇区人口超过1万人的建制镇有8个，占总数的12.3%；其中6-7万人的1个，4-5万人的1个， 2-3万人的1个，1-2万人的5个。6千-1万人的6个，占总数的9.2%。5000-6000人的5个，占总数的7.7%。4000-5000人和3000-4000人的均为11个，各占总数的16.9%。2000-3000人的14个，占总数的21.5%。1000-2000人的9个，占总数的13.8%。1000人以下的1个，占总数的1.5%。从表1按人口规模分组情况可以看出，镇区人口在2000-5000人的建制镇是主体，占全市总数的55.3%；5000人以上规模的建制镇增长幅度比较大，达到19个，比2000年增长2.8倍。

　　表1 按人口规模分组的基本情况

　　从人口规模与经济的相关性来看，人口规模与经济发达程度密切相关，经济越发达地区，居住人口就越密集。株洲市镇区人口在1万人以上的8个镇分别是：茶陵城关镇（6.81万人）、株洲县渌口镇（4.10万人）、炎陵霞阳镇（3.21万人）、攸县皇图岭镇（2.03万人）、醴陵白兔潭镇（1.72万人）、醴陵王仙镇（1.49万人）、攸县酒埠江镇（1.10万人）、醴陵泗汾镇（1.05万人）。这8个镇都是当地经济较发达的镇，其中城关镇占了3个（茶陵城关镇、渌口镇、霞阳镇）。

　　⒊建制镇经济实力不断增强。经过改革开放三十多年的发展，株洲市建制镇经济取得了可喜的成绩。2012年，建制镇财政总收入18.53亿元，平均每个建制镇2851万元；年末资产总额5.62亿元，平均每个建制镇865万元；固定资产投资356.1亿元，平均每个建制镇5.48亿元；农村居民人均纯收入过万元的镇有46个，占71%，最高的达到了17020元。

　　⑴建制镇聚集的企业规模和质量大幅提升。2012年，株洲市建制镇共有各类型的企业12885个，平均每个建制镇有企业198个。各类型企业中工业企业比重最大，占46.1%，平均每个建制镇有工业企业91个。企业从业人员共计28.78万人，平均每个建制镇有企业从业人员4427人。企业从业人员中工业企业从业人员最多，占66%，平均每个建制镇有工业从业人员2926人。企业实交税金总额9.8亿元，平均每个建制镇的企业实交税金总额为1507万元，比2000年的196万元增长6.7倍，年均增长18.5%。

　　⑵农业综合生产能力稳步提高。随着生产条件的改善和镇规模的扩大，建制镇主要农产品产量呈增长趋势。2012年，平均每个建制镇粮食产量为1.9万吨，比2000年的1.6万吨增长18.8%，年均增长1.4%；肉类产量为4016吨，比2000年的2035吨增长97.3%，年均增长5.8%。与此同时，农业生产条件逐步改善。2012年，平均每个建制镇耕地有效灌溉面积1605公顷，比2000年的1239公顷增长了29.5%，年均增长2.2%。

　　⑶吸纳就业能力和居民收入水平稳步提高。建制镇经济实力增强为居民就业和收入提高奠定了基础，吸纳就业和外来人口的能力不断增强。2012年，平均每个建制镇从业人员为18728人，比2000年的13536人增长38.4%，年均增长2.7%，其中外来从业人员878人，占全镇从业人员数的4.7%。建制镇居民收入大幅增长，2012年，65个建制镇中农民人均纯收入超过1万元的有46个，占71%，最高的达到17020元，比2000年的3996元增长3.3倍，最低的为3387元，比2000年的1498元增长1.3倍。

　　⒋基础事业发展较快。随着经济的不断发展，株洲市建制镇的基础事业建设取得了很大成绩。

　　⑴科技、文教、卫生等社会事业快速发展。2012年，平均每个建制镇财政支出中用于科技的支出11.3万元，农技推广服务机构1.9个，农技推广服务从业人员6.3人。平均每个建制镇财政支出中用于教育的支出为420万元，比2000年的124万元增长2.4倍；平均每个镇拥有中学1.5所，小学5.5所；每个教师负担的学生13.8人，比2000年少负担8人。平均每个镇拥有图书馆、文化站3.6个，比2000年增长1.4倍；建制镇每21万人拥有剧场影剧院和体育馆各1个。平均每个建制镇有医院卫生院1.5个，拥有执业（助理）医师39人，病床64张，比2000年增长1.1倍。

　　⑵基础设施更加完善。2012年，建制镇公路密度为0.65公里/平方公里，比2000年增长75.7%，年均增长4.8%。2012年，建制镇村村通电、通公路，95%的村通宽带，94%的村通有线电视，有89.6%的村进行了垃圾集中处理，有54%的村通自来水，比2000年提高38.3个百分点。建制镇生态环境建设取得新进展，2012年，平均每个建制镇镇区绿化面积9.78公顷，比2000年增长39.3%，年均增长2.8%，每百人拥有绿地面积1.8亩。

　　⑶社会保障体系加快建立。2012年，平均每个建制镇有敬老院、福利院2.4个；建制镇参加农村社会养老保险的人数占全镇总人口的比重为45.1%，比上年提高10.6年百分点；参加农村新型合作医疗的比重为83.9%，比上年提高1.0个百分点；享受居民最低生活保障的比重为3.1%，比上年提高0.1个百分点。

　　（三）建制镇在城市化进程中的作用

　　⒈有利于促进城市化进程。农村城镇化是株洲市城市化发展的不可或缺的内容，株洲市的城市化发展道路是在发展现有城市的同时，有计划地推行农村城镇化，重点建设好一批县城镇和中心镇，使其逐步具有城市功能，成为城市化的组成部分。没有农村的城镇化，株洲市的城市化将难以持续发展。因此，加快农村城镇化建设既是株洲市城市化的重要组成部分，又是株洲市城市化的重要推动力量。

　　⒉是解决“三农”问题的必由之路。加快建制镇发展，能更好地解决农民、农业、农村三大问题。一是能促进农业人口向非农业人口转移，解决好农民问题。农村城镇化离不开工业化，建制镇的发展，可以促进农村工业化，进而带动第三产业的发展，可以有效地转移农村剩余劳动力。二是能加快促进农业现代化进程。相当一部分农民进入城镇后，使土地流转和集中成为必然，土地的适度规模和集约化经营，有利于发展农业机械化和促进农业先进技术的推广应用，提高农业的资金和技术集约程度，从而加快农业现代化进程。三是促进农村小康的早日实现。加快建制镇的城镇化建设，可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务业，这不仅能提高农民生活质量，还能推动农村精神文明建设，从而推动农村小康的全面实现。

　　⒊是启动国内有效需求的必然选择。一方面，加快建制镇建设可以促使农民进城建房或购房定居，将有力拉动建材、建筑、装饰、家具、电力、供水、环保等许多产业发展，成为新的经济增长点。同时，城镇化本身会带来投资需求的扩大。据有关方面统计，每增加一个城镇人口可带动投资2.5万元，每建设1平方公里的市政设施可带动1.5亿元的投资。这些都将为经济增长提供广阔的市场和持久的动力。另一方面，推进农村城镇化又使相当一部分农业人口转移为城镇人口，随着其非农收入的大幅度增加，将大大提高其消费水平，为扩大消费需求创造必要条件。

　　三、影响建制镇发展的主要因素

　　（一）农业对建制镇发展的影响。①农业是建制镇形成和发展的基础。农业是国民经济的基础，只有农业发展了，才能向城镇提供足够的商品粮和工业生产所需的农产品原料，为城镇输送所需要的劳动力。因此，农业是建制镇形成和发展的物质基础。②粮食仍是建制镇发展的制约因素。随着建制镇城镇人口的不断增加，对粮食的需求必然增长。要确保日益增多的城镇人口所需的粮食，必须确保以粮食生产为主的农产品的持续稳定增收。有了充足的粮食才能发展畜牧业，农村产业结构才能合理调整，建制镇的发展才有依托。③农业现代化能加快城镇化进程。随着农业的规模化经营、农业机械化水平的提高、现代科学技术在农业上的应用，农业现代化水平不断提高，农业劳动生产率也随之提高。农业劳动生产率越高，平均每个劳动者提供的农产品的商品量就越多，农业劳动力向城镇转移的量就越大，城镇人口就会不断增加，城市化进程就会加快。

　　（二）经济对建制镇发展的影响。一个国家或地区的城镇化发展受到这个国家或地区经济发展所制约，经济越发达，城镇人口比重越高。从株洲市建制镇的历史发展来看，农村经济增长速度快的年代，建制镇数量增加多，城镇人口增加快，产业结构中非农产业比重大，从事非农产业劳力所占的比重也大，人口结构趋向合理。农村经济发展慢的年代，建制镇数量增加少，非农产业比重小，城镇人口增长慢。农村经济中尤以工业对建制镇的发展起到关键作用。工业化的发展不仅转移了农村剩余劳动力，使从事工业的人员集聚在建制镇上，而且带动从事第三产业的人员也向建制镇集中，建制镇的交通运输业、饮食业、服务业等行业得到相应发展，文化教育、社会福利等随之得到发展。同时，二、三产业的利润是建制镇建设资金的主要来源渠道，所以农村经济的发展水平直接影响到建制镇的发展速度、规模和完善程度。

　　（三）人口对建制镇发展的影响。人口数量与建制镇经济、社会的发展相辅相成，人口过少不利于建制镇的发展。这是因为，经济的发展要依赖劳动力数量的增加，尤其在现阶段建制镇产业仍是以劳动密集型为主的情况下。从株洲市建制镇人口规模来看，经济越发达的建制镇，居住人口就越密集，如株洲市的几个县的城关镇，经济比较发达，镇区人口数量也较多。人口素质对建制镇的发展也非常关键。一个国家或一个地区经济发展的水平，在很大程度上取决于人口素质的高低。农村人口素质的提高，有利于加快实现农业现代化和促进工业化水平的提升。有调查显示，农民的文化程度越高，收入水平也越高。知识农民比低文化农民收入水平之所以高，主要是前者择业门路广，收入来源多，来自二、三产业的收入比重高。因此，农村人口素质的提高，促进了农村经济的发展，加快了农村产业结构的调整，推动了建制镇的发展。

　　（四）土地对建制镇发展的影响。城镇人口的增加，需要以提供基本的谋生、活动场所为前提，因此，建制镇发展势必占用有限的耕地。虽然从株洲市建制镇的实际情况来看，镇区占地面积与经济发达程度并无完全的正相关性，但可以肯定的是，镇区面积会随着经济的不断发展而快速扩张。因此，土地资源对建制镇的发展关系甚大，既要搞好建设，又要节约耕地。株洲市人均耕地少，经济发展快，建设规模大、数量多，更须格外注意节约用地，不用或少用良田。规划建制镇的布局必须与土地保护、开发、利用规划相结合，使其既适应经济发展的需要，又能达到保护耕地，提高耕地质量，保证耕地数量的目的。

　　四、株洲市建制镇发展中存在的主要问题

　　（一）人口规模偏小，集聚能力较弱。一定的人口规模是经济社会发展的前提。目前株洲市只有20.2%的镇域人口居住在建制镇，建制镇人口达到10万人的没有，人口最多的为6.81万人（茶陵城关镇）； 1万人以下的占多数，共57个，占全部建制镇个数的87.7%； 5000人以下的建制镇占70.8%；2000人以下的有10个，占15.4%；建制镇人口最少的是炎陵沔渡镇，只有930人。大多数建制镇未达到经济集聚效应所需人口规模。研究表明，镇区人口规模大于2万人时，城镇化进入加速发展阶段，经济集聚效应形成；当建制镇人口超过5万人时，规模经济效益明显增加，对经济要素的集聚效应显现。株洲市建制镇存在着人口规模难以发挥集聚效应，难以吸引人才流、资金流、物流、商流、信息流等经济要素流入城镇集聚，辐射和带动周边农村经济发展的能力明显不足。

　　（二）缺乏产业支撑，建制镇发展动力不足。建制镇的发展，重要的是经济的发展。改革开放后，正是由于农村乡镇企业的崛起，使株洲市建制镇具备了加快发展的条件和基础。因此，乡镇企业尤其是工业是建制镇发展的主要动力。然而，由于乡镇企业“小、弱、散”的先天不足，目前自身生存面临严峻挑战，其支撑带动作用日趋下降，吸纳农村剩余劳动力的能力也逐年减弱。2012年，株洲市乡镇规模工业企业数占全市的49%，但工业总产值仅占全市的18%，利税总额占全市的15%；平均每个乡镇规模工业企业的从业人员154人，比全市平均数少131人。由于目前建制镇工业水平较低，较难带动其他行业的发展，而企业利润是建制镇建设资金的重要来源。由于缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑，株洲市有31个建设镇的财政一般预算收入低于1000万元，占建制镇总数的48%。缺乏产业支撑，经济乏力，导致建制镇发展动力明显不足。

　　（三）资金投入不足，缺乏推动力。资金不足是建制镇建设中普遍存在的问题，也是制约建制镇建设和阻碍建制镇发展的主要因素。从目前来看，建制镇的投融资渠道比较单一，投资的最重要来源主要是政府。由于我国财政体制的原因，乡镇上交的资金支配权在县里，县一级自身承担的城市建设任务十分繁重，其主要精力在县城建设上，对其他建制镇建设难以顾及，使得建制镇建设成了无源之水，建制镇建设与城市建设的差距越来越大。近几年，株洲市小城镇基础设施建设专项资金虽然有较大幅度的增加，但建制镇基础设施建设资金依然捉襟见肘，2012年，株洲市小城镇基础设施建设专项资金为2169万元，平均每个建制镇只有33万元，而且只是覆盖部分点，尚未惠及全面，个别县已连续几年无该项资金投入。由于投入不足，导致有的建制镇建设缺乏长远规划，规划起点低，基础设施落后，建制镇吸引力难以加强，发展缺乏推动力。

　　（四）现行户籍管理制度不利于建制镇城镇化发展。现行户籍管理制度是导致建制镇发展缓慢的重要原因，形成于上世纪50年代的户籍制度，在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，限制了城乡劳动力的自由流动，尤其不利于农村剩余劳动力转移，已经远远不能满足现行经济发展的需求，已成为建制镇城镇化发展的一个障碍。在现行户籍制度下，进城农民仍然是农业户口，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的“半城市化”居民。这些农民户口在原籍，承包着农村土地，而就业和生活在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，却既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营或撂荒，浪费宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定，处于进退两难的尴尬境地。这就必然在很大程度上限制了建制镇经济的发展。

　　五、建议

　　（一）科学规划，促进建制镇协调发展。推进建制镇的发展，规划是前提。规划要体现特色，具有前瞻性，要坚持以人为本、科学发展。一是在发展理念上，突出以城镇引领区域经济发展。坚持靠城镇引领、靠产业更动、靠项目支撑，推进建制镇城镇化进程。二是在发展定位上，突出生态建设为目标，促进可持续发展。要根据自身区位、资源、人文等特点，准确定位建制镇的发展方向，要充分利用本地的资源优势，确定建制镇的主导产业，努力发展特色产业，走以人为本、科学发展的生态城镇化之路。三是在整体布局上，突出以中心城市的发展带动县城和中心镇的集群发展。加强城镇化进程，要循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、规模适度。要把发展重点放在中心城区，使之做大做强，增强对周边城镇的辐射功能和带动作用。

　　（二）发展特色经济，培育支柱产业。农村城镇化建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业，因此，建制镇的发展首先必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。尤其对于农业资源优势强、经济实力较弱的建制镇，应确定以发展农产品加工业作为重点推进产业发展。农产品加工不能走过去办乡镇企业式的老路，搞“村村点火，户户冒烟”，要高起点规划，科学布局，吸引农产品加工企业向龙头企业集中。同时国家应出台优惠措施，降低农产品加工企业税收负担，为农村城镇化提供坚实的产业保障。通过培育一、二产业，带动农村服务业的发展，建立起建制镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，建制镇的发展才具有充足的活力和后劲。

　　（三）加大投资融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是除积极争取国家资金用于建制镇基础设施建设外，地方各级政府应做到逐年有所增加；二是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；三是以优惠政策吸引外地客商参与建制镇建设、兴办企业；四是本着谁投资、谁受益的原则，从政策上鼓励国家、集体、个人、外商等共同投资基础设施和公共设施建设，全方位调动建制镇建设积极性；五是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于城镇化建设；六是要加快建设和完善农村信用市场，为农村城镇化建设提供资金支持。国家应大力扶持农村信贷资金的投放和使用，进行农村存贷资金利率改革，吸引更多资金向农村转移，支持农村城镇化建设。

　　（四）统筹推进综合配套改革。加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有效促进建制镇城镇化建设步伐。应建立赋予农民和市民同等国民待遇、同等社会保障权利和福利分享机会的户籍制度，稳步推进农村转移人口市民化，特别是将新生代农民工转化为城镇居民。对进城农民在城镇购买住房的，参照棚户区改造政策给予税收减免；在确保市民廉租房需求基础上，对进城农民实行租用优惠。将进城务工农民随迁子女接受义务教育纳入当地谈及九年义务教育范畴，享受市民同等待遇。在保护农民土地收益权的前提下，探索完善农村土地流转机制，推进规模化经营，促进农民加速转移。建立健全的城乡医疗卫生服务体系，提高基本公共医疗保障服务能力，确保进城农民和城市居民同等享有医疗保险待遇。合理调剂养老保险金个人缴费、土地补偿、政府补贴三部分比例，特别是减轻个人缴费负担，调动农民进城落户安居的积极性。

[供稿：株洲市统计局刘凌燕]
[审核：刘雁]
[责编：张艳]